續上篇，到現在看來改革好像就要麼是青壯年被調高保費或是被增稅，要麼是老無所依，當然也可能是綜合方案下的，青壯年時期被多收些錢，然後老了準備成為下流老人。
年金改革如果只從社會保險的財務問題想解方，那終歸就只是看要怎麼痛。看是要讓青壯年因為高保費或是加稅而苦不堪言，還是要讓老無所依。當然，青壯年也會老，所以青壯年一定會痛到，只是看什麼時候痛。
可是，可以因為改了會痛所以就不改嗎？當然不能，因為年金破產大家都更慘。不過，我們需要想一個更周全的辦法。
簡單講，我們有沒有可能把世代的問題改成階級的問題，並且讓大多數人反而因為改革受益。
騰籠換鳥：降低社會保險，設立基礎年金
要想出解方，我們需要先對年金有多一點想像。
年金的型態不是只有台灣這樣。我們熟悉的社會保險年金其實只屬於國際上各種年金的其中一個體系，可以簡單理解成「德國模式」，簡單來說，就是用社會保險讓青壯年繳保費給老人當退休金的模式。這個模式的設計初衷是讓大家維持退休前的生活，所以就像勞保一樣，薪資越高的人就領得越多。
另一個體系則可以稱為「英國模式」，老人基本上都可領到給付，也就是屬於老人的「基礎年金」，由於經費是由政府財政支付，所以沒有對勞工收保費的問題。它的設計初衷是預防老年貧窮，所以每人領到金額是相同的。
表1 – 兩種主要年金模式比較
| 德國模式 | 英國模式 | |
|---|---|---|
| 設計目的 | 讓老人得以維持退休前的生活 | 老人皆可領到給付 |
| 領取額度 | 薪資越高者領越多 | 每人金額相同 |
| 財政來源 | 勞工薪資為主+政府支持 | 政府財政體系支持 |
| 好處 | 維持一定比例所得 | 整體社會貧困度下降 |
| 壞處 | 窮人老了更窮，常遇到人口結構問題 | 退休與在職所得差距變大 |
兩個模式各有好壞，「德國模式」讓人們在老年時仍然能夠維持一定比例的所得，但窮人在老了之後反而會更加潦倒；「英國模式」則相反，整體的社會貧困程度下降，但一般人在退休後和在職時的所得差距就會擴大。正因為這兩種模式有互補的性質，所以後來很多國家都紛紛採用複合模式，政府還是會發給老人基礎年金（basic pension），而且個人仍然可以參加職業別的社會保險，取得社會保險的年金給付。
此外，「人口結構惡化」通常是「德國模式」會遇到的一個大問題，過去可以透過較為龐大的青壯年人口基數來支付老人年金，但因人口老化而使社會保險越來越入不敷出，現在要用社會保險來讓老人收入維持一定水準的困難度越來越高，就像台灣現在一樣。
事實上，當今的德國已經採用資產調查式的基礎年金來降低貧窮，有大約2%的老人可以因此受惠，給付約當時平均收入的19%。反觀台灣，雖然也有像是「中低收入老人生活津貼」可以使約4%左右的老年人口因此受惠，但給付金額僅只有平均所得的10%左右，保障不如德國。
至此，我們或許可以產生一個很直觀的想像：既然社會保險勢必得為了存續而降低給付，如果我們乾脆就這麼順勢降低社會保險的給付，但是設一個足夠規模且普及的「基礎年金」來作為配套措施呢？
簡單講就是「降社保，設基礎」：縮減社會保險，但從基礎年金加回來！
改革不吃土！
平均而言，社會保險給付需要降低約1萬元才能達到財務平衡的目標，假設就依照這個規模縮減，但同步增設普及的基礎年金1萬元作為替代。這樣的效果可以看下圖。藍線是目前制度的年金給付，黃線是給付降低後的，綠線則是在社會保險給付降低的同時以基礎年金1萬元替代。
透過以上估計，我們發現：只有薪資在前4高級距的人，其老年給付才會比目前制度略低，而大部分人的老年所得反而可以透過「降社保，設基礎」的方式有明顯提升，並且，越窮的人，他們的所得可以提升越多，這有助於達成「使老年免於貧窮」的政策目標。
之所以會有這樣的效果，是因為退休者裡頭有超過4成的人集中在最高的4個投保級距。換句話說，社會保險給付因為緊縮政策而短少的平均金額，透過基礎年金作為補足替代，會造成4成的高薪者退休給付微幅下降，而重新分配給其他6成的中低薪者。就整體影響層面來看，這個方案對於高薪者的影響不太大，但對於窮人卻有非常顯著的幫助，這從下圖所得替代率可以明顯看出。
因為窮人的所得少，當社會保險給付呈等比例縮減時，減少的絕對金額也較少，但基礎年金以等額發放的，所以窮人的所得替代率在一來一回中反而大幅提升。最低薪者的所得替代率甚至可以來到120%以上。相對的，高薪者給付也只有微幅下降個位數百分點。
除此之外，最強烈的結果莫過於對於減貧的影響！在現行制度下，因為勞保高薪高得的設計，仍有1/3的人的老年給付低於貧窮線，但從下圖可以看到，若以基礎年金替代社會保險縮減的額度，估計只剩下4%的給付會低於貧窮線。這代表，透過以上方案調整不僅解決了社會保險的財務問題，還同時改善了原本年金無法降低貧窮的問題。
基礎年金誰來買單？這真的有可能嗎？
真的有這麼好的事嗎？錢又不會從天上掉下來，基礎年金的經費從哪裡來呢？既然不從保費來，那就是從財稅來。幸運的是，台灣有一個得天獨厚的優勢，就是過去稅收極低。
基礎年金每人1萬元，假使每年隨薪資/物價增長，再乘上不斷增加的老年人數，其實金額不低。以2026年而言，估計要價將近6千億元，到2050年大概要1.3兆元。不過，這筆金額到底算不算多，還要看台灣的經濟規模。過去20年台灣GDP年複合成長率為3.6%，如果照這個速度增長，基礎年金最多也不會超過GDP的2.5%。
如果加徵GDP2.5%的稅收，台灣會不會陷入萬丈深淵呢？這個問題的答案如果是會的話，那其他國家早就不知道被埋在哪裡了…。原因是台灣的「租稅負擔率（稅費/GDP）」極低，即便加上像是勞保保費之類的社會安全捐，2019年租稅負擔率只有19.3%，低於城邦國家新加坡的20.5%，遠低於韓國27.4%、日本32.0%。就算加上2.5%，也還是遠低於日韓。
另一方面，若加稅後讓租稅結構等同日韓平均水準的話，我們估計，與勞工比較相關的所得稅與消費稅僅需分別提高16%與12%，財產稅系才需大幅調高53%。原因是台灣目前租稅高度仰賴所得稅與消費稅，財產稅率則過低。
這樣的調幅並不特別誇張，跟一般人比較相關的，如綜合所得稅稅率級距5%與20%，僅需調高到5.8%、23.1%，營業稅5%調高到5.6%。況且，此處是以基礎年金佔GDP最高的2.5%計算，我們估計在2040年後，該比例就會逐漸降低。故以目前財政看來，支付基礎年金有相當餘裕。
基礎年金的代價高昂？經濟損傷怎麼比？
講到增稅，大家一定下意識地眉頭一皺，擔心消費或是投資受到影響，使得經濟下滑。
我們估計，以2026年為例，因為綜合所得稅、消費稅調漲，可能會使消費下降4.0%。至於營利事業所得稅，並無證據顯示過去調整營所稅會影響企業在台投資，原因可能是企業在投資決策時不僅考慮稅賦，更多考慮地緣政治或是否鄰近市場或供應鏈，而且台灣營利事業所得稅也僅20%，即便調高16%，仍低於中日韓三國。此外，也沒證據支持在現行超低財產稅率的狀況下，提高財產稅率，會導致稅基流失。
雖然為了發放基礎年金而增稅會使消費下滑，但不這樣做會更好嗎？如果不「騰籠換鳥」，又要勞保不破產，那麼只能採用各種財務手段，那些方式所造成的經濟衝擊可不亞於增稅！
第一，若採取「提高保費」，將使勞工需繳保費提高，而且雇主也可能很輕易地會把增加的保費轉嫁給勞工，加上政府也同樣需增加稅收來支付提高的保費，我們粗估2026年將使消費降低4.3%。
第二，若採取「政府撥補」且增稅方式如同基礎年金，則估計將使消費降低4.3%。
第三，若採取「降低給付」，則因個人預期未來老年所得下降，開始增加在職時的儲蓄，粗估會使消費下降9.4%。
第四，若採取「延後請領年齡」，則需延後15-20年，代表個人老年給付損失15-20年，同樣提高在職儲蓄，使消費降低約5.4%。
以上四種方式簡單來說就是採取財務手段來解決破產問題的代價，並不會比「降低社保、增稅發基礎年金（騰籠換鳥）」來的低，而且上述四種財務手段還使老年經濟更加惡化。綜觀來說，如果理性選擇，年金改革的最適解方呼之欲出。
表2 – 2026各方案比較
| A. 調高保費 | B. 政府撥補 | C. 降低給付 | D. 延後請領年齡 | 降社保設基礎 | |
| 變動 | 勞：1.1千元/月 資：4千元/月 政：626億元/年 | 政：6,260億元/年 | 無 | 需延後15-20年退休 | 政：5,849億元/年 |
| 經濟成本 | 消費減少4.3% | 消費減少4.3% | 消費減少9.4% | 消費減少5.4% | 消費減少4.0% |
| 老年給付效果 1) 所得替代率 | 54% | 54% | 31% | – | 56% |
| 2) 給付不均度 | 1.73 | 1.73 | – | 1.31 | |
| 3) 老年貧窮風險率 | 33% | 33% | 100% | – | 4% |
[註]「降社保、設基礎」為給付降低並設1萬元基礎年金，普發給65歲以上公民。經濟效果假設包括：儲蓄替代率為0.55、雇主將50%增加保費透過壓抑薪資等方式轉嫁勞工、政府撥補與基礎年金用等同方式擴充稅收、若延後請領個人預期有50%機率再就業。老年給付效果：「提高保費」、「政府撥補」都是維持現制給付，故分配效果都與現制相同，「延後請領年齡」的老年給付效果涉及如何重新界定老年，與其他定義會有差異，故不適用。
不過，對於非常關切老年經濟安全的人而言，基礎年金1萬元真的夠嗎？或是1萬元會不會太多？這就需要知道現在老人到底是怎麼活的，我們下一篇繼續。
共力研究的起始點包括了希望能有機會更全面地研究年金問題，甚至促使改革能往更好的方向前進。
為什麼年金這麼地令人魂牽夢縈呢？在共力的諸多工作中，我們其實發現這是最吃力不討好的，因為花在研究的時間很長，且因缺乏明確的對象，所以可以獲得的資源有限，同時也因為我們研究後的主張與既有現實有些許落差，所以挑戰不斷。不過，就像大家直覺所認為的，年金改革是一個重要的議題，而我們不僅覺得它攸關老年，更因為它攸關世代與階級，甚至是階級的矛盾如何被導引成世代的矛盾。
從共力成立到現在，我們終於可以說目前我們對於年金改革有一個初步較為完整的研究結果。而這個初步的結果其實也不是我們自己悶著頭做出的，而是在悶著頭做了以後，抬起頭跟其他人對話後，又發現有所闕漏而又繼續埋頭研究，如此反覆形成的。
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