編按：前兩年《火神的眼淚》播出後，消防員在職場上面臨的種種挑戰逐漸被提出討論，其中有關消防人員過勞的難題已存在多年。這不僅對消防人員的健康造成威脅，也使受惠於消防人員保護的民眾們，也同樣可能陷於風險之中。
研究摘要
儘管消防員團體與各界長期呼籲政府補足人力，政府也多次對補齊人力的迫切性與重要性表達認同，但實際情況究竟如何？為何某些縣市人手長期不足，有些地方卻還「過得可以」？
對此，消防員工作權益促進協會委託共力研究社執行相關研究，執行時間為 2022 年九月至十二月。我們透過數據分析和問卷調查，估算各縣市消防人員的勞動強度與報酬，用來估算消防員勞動條件的現狀以及對其人力流動的影響。結果顯示，各縣市之間存在著巨大的勞動條件差異，這可能導致消防員傾向流動至勞動條件較佳的縣市，導致勞動條件較差的縣市每況愈下，陷入惡性循環。
另一方面，我們估算了補足人力所需費用與代價，總結來說，若欲補足人力，並提高勞動條件至各縣市同一水準所需要加的消防預算，數值為全國每年約 100 億元，或地方政府預算的 0.8%。
第一章：消防人力運用現狀
消防員常冒著極高的風險拯救我們的生命和財產，和大眾的生活息息相關，但根據《地方制度法》，災害防救工作的規劃和執行被歸類為地方自治事項，也因此各地的消防員的狀況都有所不同。接下來，我們將會從「地方消防預算」、「消防員額」、「消防人員報酬」、「消防員人均勤業務強度」這四個面向來分別說明，而他們彼此之間實際上是高度相關的。
1-1. 地方消防預算：各自為政
2021年，全台各縣市的消防局預算總額約為272億元，並且在過去五年中以平均每年3.6%的增幅逐步成長。而我們進一步檢視全國各縣市的預算情況不難發現，六都與非六都之間的總預算額差異非常大，而消防預算其實都只佔總預算裡頭相當少的份額而已（圖1A）。以排序來說，總預算與消防預算都是新北市最高，連江縣最低。
平均而言，消防預算佔地方政府預算的2%左右（圖1B），但這個數字在各縣市間差異頗大，範圍介於1.47%（高雄市）到3.67%（苗栗縣）之間。這種差異並非單純源於消防業務本身的多寡，而是受到各縣市經濟實力和財政狀況的影響。整體而言，直轄市與較富裕的縣市，由於有更多資金用於投資和建設等項目，稀釋了基礎公共服務需求的預算分配佔比，使得消防預算的分配佔比相對較低。
在整個消防預算中，約有75%的資金用於人事費用。然而，這個比例同樣在各個縣市之間存在著顯著差異，範圍從52%（花蓮縣）到88%（高雄市）不等（圖1C）。消防人力是消防系統運作的核心，人事費用佔據了相當大的比例，這也凸顯了保障消防員的工作和福利的重要性。
1-2. 消防員額：滿編非常態
消防員額可再細分為三個面相：編制員額、預算員額和實際員額。
- 編制員額：是根據地方自治條例所規範的人數。
- 預算員額：是每年政府法定預算所核定的人數。
- 實際員額：真正實際上工作的消防員人數。
預算員額必然小於或等於編制員額，同樣地，實際員額必然小於等於預算員額。當這些數字相等時，我們稱之為滿編。
編制員額通常每隔數年才會進行調整，預算員額則每年進行一次調整，而實際員額則會隨著消防人員的調動、招募和退休等情況而不斷變動。
總體而言，全國各縣市的消防員預算滿編率（預算員額/編制員額*100%）約為86%，實際滿編率（實際員額/編制員額*100%）則為81%，兩者皆有進步空間，詳細的各縣市資料可參見下圖2。觀察數據，我們可以看到，嘉義縣的預算滿編率與實際滿編率均居為全國之冠，其次為新竹市與宜蘭縣。相反地，桃園市、金門縣和新北市的滿編率則是全國最低的三個地方。值得注意的是，雖然有5個縣市的預算滿編率達到了100%，但沒有一個縣市的實際滿編率達到100%。換句話說，全國各地的消防人力實際上幾乎都未能達到滿編狀態，仍然存在著補充人力的空間。這很可能反映了消防人力不足的根本原因之一。
1-3. 消防人員報酬：各地差異大
消防人員的薪資標準可能因服務單位、職等、職務、年資、獎金和津貼等因素而有所不同。然而，我們可以透過將各縣市消防局的人事預算除以預算員額，得出該縣市消防員的平均報酬（包括所有加給、獎金、津貼、提撥退休金和健保等福利給付），這樣我們就可以排除個人之間的複雜差異。
按照這種方式計算，全台消防員的平均年報酬約為新台幣120萬元。總體而言，離島地區的消防員報酬明顯較高，而台灣本島則呈現參差不齊的情況。如圖3所示，我們可以發現本島地區前三高的縣市集中在嘉南地區的台南市、嘉義縣和嘉義市，中彰投地區的報酬則接近全國平均水平。在六都中，台北市的報酬最高，高雄市略高於全國平均水平，桃園市略低於全國平均水平，而新北市則是六都中報酬最低的，且僅略高於苗栗縣和花蓮縣。
1-4. 消防員人均勤業務強度：各地差異巨大
消防勤務業務主要包括救護、救災、安全檢查、安全宣導、訪視和組訓等項目，但由於許多縣市的統計資料並不齊全，本研究僅考慮最重要且最繁重的「救護」與「救災」兩大業務。
根據內政部消防署編纂的《消防統計年報》，我們可以了解到各縣市每年的救護出勤次數和救災出勤人次。此外，我們還通過問卷調查的方式訪問了71名現任消防員（問卷由消防員工作權益促進協會發放），詢問他們主觀上的勞動疲累程度。調查結果顯示：這些消防員每次的救災出勤，其勞動疲累程度相當於2.64次的救護出勤。
換言之，我們可以將不同業務合併為「救護當量」，計算各縣市的總勤務量，也就是可以把不同業務合併後並得以量化。將總勤務量除以實際員額，即可得到各縣市消防員的「平均勞動量」，也就是每年每人平均執行的勤務總量相當於多少次救護勤務。需要注意的是，由於某些勤務類型未納入考慮，這個數字應該是一個低估值。詳細數據請參見下圖4。
總體而言，全國消防員平均每年每人的勤業務總量約為294.4次救護當量，這個數值的意思相當於每個消防員在一年中的幾乎每一天都要出動一次救護勤務。從全國平均的尺度來看，這個數值代表消防人力的使用達到了一個很有效率的程度，幾乎不會有沒事做的消防員。然而，平均值不能代表各地間的差異狀況，從圖4A仍然可以看到各地之間的差距相當巨大，人口密集區的六都等地的勞動強度較高，人口較不密集的東部與山地縣的勞動強度則較低。
除此之外，從圖4B我們可以很容易發現到，新北市的平均工作量高達400多次，遠遠高於其他縣市，甚至高於第二名的彰化縣近2成的工作量；相反地，連江縣則僅有21.5次，與第一名的新北市兩者相差將近20倍。即使不考慮環境特殊的偏鄉和離島地區，人口密集的縣市之間的差距也超過兩倍，這清楚地顯示出我國在消防人力需求與資源分配之間存在著巨大的斷裂。
1-5. 小結：新北市的困境與嘉義縣的吸引力
綜合以上資料，我們可以觀察到人口眾多的新北市可能是消防員面臨最大挑戰的城市。
從整體的角度來看，雖然新北市在2021年的消防預算金額上名列全國之冠，但占比來看，其消防預算僅佔總預算的2.2%，僅與全國平均相當。此外，新北市在消防人事費用佔比方面也落後於全國平均水平，而人員滿編率更是位居最末。同樣地，在消防員的勞動狀況方面，新北市的人均報酬排名倒數第三，也是六都中最低的；然而，新北市的勞動強度卻遠遠超過其他地區，成為全國之冠，這使得新北市成為一個「事多、錢少、人力不足」的慘烈之地。
相反地，透過以上初步分析，我們發現嘉義縣可能是對消防員最具吸引力的地方之一。
嘉義縣2021年的總預算與消防預算的全國排序都落在中位附近，代表其規模適中，此外，嘉義縣的消防預算與人事費用佔比均高於全國平均水平，並且預算滿編率達到100%，實際滿編率也高達98%，均為全國最高。同時，嘉義縣的人均報酬排名本島第二，每年達到134萬元。儘管全縣救護當量在全國排名中等（與總預算一樣排名第11），但由於人員滿編，使得勞動強度相對較低，排名本島倒數第五，遠低於全國平均水平，這使得嘉義縣成為一個「事不多、錢不錯、人力充足」的地方。
帶著這樣的認識，或許我們大致可回答開頭的問題：「為何某些縣市人手長期不足，有些地方卻還過得可以？」下一步，我們要來試著全國各地如果要補足人力所需費用與代價，讓我們前往下一個章節，來試圖解決問題。
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