逃避可恥但有錢 (2):估算消防員的合理勞動報酬

by 共力研究社 (TPEC)
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在前文中,我們觀察到全國各縣市在地方消防預算上存在著自主性,但共同點是這些預算通常僅占總預算的2%左右。其中約75%的預算被用於人事費用,而各縣市的消防人員編制普遍不足,存在明顯的人力缺口。此外,各地消防員的平均勞動報酬和勞動強度之間存在著巨大差異,新北市的勞動情況最嚴峻。然而,嘉義縣可能成為對消防員們而言最有吸引力的工作地點之一。

第二章:勞動強度與薪資

勞動強度與薪資報酬的關係一直是我們關注的焦點,但這兩者間的關係相當複雜,我們需要思考如何估算出這兩者的合理關聯,因此需要先試圖建立一個簡易的模型。

2-1. 建立模型:多勞者多得

讓我們設想一個情境:假設勞工人數龐大,職種單純、同工同酬、可互相取代,而且不考慮職位高低或職種差異,他們的工作內容都是可合作也可分攤的,並且只考慮工作總量,不考慮特殊專業。這個模型的意思就好比錢幣,我手上的十元硬幣與另一個人手上的十元硬幣互相等值,彼此之間沒有根本上的不同,而且這兩個十元硬幣可以互相取代,也可以疊加與分割,例如可以將十個十元硬幣換成一張百元鈔票,也可以把一個十元硬幣換成兩個五元硬幣。所以在這個模型下,如果有一份工作是需要由1個人做10小時才能完成,那麽這麽工作也可以由10個人各自做1小時來完成。

回到勞動者身上,我們認為「多勞者多得,天經地義」,白話來說,勞動越辛苦,薪資報酬就應該越豐厚,所以這個模型最簡單的假設是:「薪資報酬與工作量成正比」,也就是說,每做一份工,就能獲得一份相應的薪資報酬。然而,在實際情況中,工作量的多寡或繁忙程度往往無法完全歸因於勞工自身,而是受到雇主無法妥善並有效地分配資源的影響。在雇主買斷勞工時間的情況下,即使勞工的工作強度並不高,我們仍然假設他們應當能夠獲得一份基本的薪資(底薪)。因此,合理的「報酬 vs. 勞動強度」關係應有以下基本原則,並如下圖所示:

正比項:勞動強度越大,薪資越高。
底薪項:若勞動強度很小,薪資對勞動強度不敏感 = 變化率低 = 曲線平緩。
繁重項:若勞動強度很大,薪資對勞動強度敏感 = 變化率高 = 曲線陡。

在此模型中,勞動者在圖表上的位置代表不同的勞動條件,如下圖所示。

  1. 爽缺:位於曲線轉折點的左上方區域,表示工作量較少且薪資豐厚,令人艷羨。
  2. 廢缺:位於曲線左下方區域,表示工作量較少且薪資較低。這些勞動者缺乏足夠的工作內容且報酬有限,可能感到無聊和不滿,可能導致荒廢感。
  3. 屎缺:若位於曲線轉折點的右下方區域,這意味著這些勞動者們不僅要承擔高強度的工作,還只能得到相對低的薪資。這樣的情況無疑會讓他們感到又累又窮,因為他們需要付出巨大的努力,卻得不到應有的回報,那他們很可能感到相當不滿,辛苦不值。
  4. 本斥但香:轉折點的右上方則較為複雜,取決於勞動條件高於或低於曲線(即報酬高於或低於合理薪資),但無論哪種都是高薪高強度的扎實工作。

2-2. 各縣市勞動概況:新北市勞動情況極差

接下來,我們將探討各縣市消防員的勞動概況,並了解他們在上述模型中所處的不同區域。

綜觀2021年全國各縣市的消防員情況,我們注意到嘉義縣的人員短缺情況最低(即滿編率最高,詳見上篇)。換言之,嘉義縣可以視為人手最充足的地方,或者是由於各種原因,消防員偏向於在嘉義縣工作。基於這樣的觀察,我們假設嘉義縣消防局的勞動條件在消防員心目中更具吸引力。因此,我們以嘉義縣消防局的勞動條件作為標竿,在進行問卷調查時向71位現任消防員詢問他們認為自己的報酬需要增加多少比例,才能達到與嘉義縣相同福利水準。

順帶一提,由於缺乏個體勞動強度的資料,我們以該縣市的平均報酬與平均勞動量進行初步分析,繪製消防員心目中合理的勞動報酬曲線,重要的是,我們發現嘉義縣的勞動條件(人均勤業務量為213.52 救護當量,人均報酬為 1,344,626 元/年)確實位於上圖模型中曲線的轉折點,這符合我們模型的基本假設。

根據調查結果分析,各縣市消防員在2021年的實際勞動概況如下圖所示。由於黑色曲線是理想上「合理」的勞動條件,越偏離這條曲線,表示勞動條件越優越或越差。然而,這種差距只考慮了勞動強度和報酬這兩個因素,若考慮到服務地點偏遠等不利因素,將會發現高度滿編的縣市確實勞動條件與「合理線」之間的落差較小(如離島地區)。值得注意的是,新北市、彰化縣和台中市等地的勞動條件相對較差,這三個地區的平均勞動量也為全國前三(詳見前文圖4),這些地區也存在著人員不斷流失的問題,特別是勞動條件嚴重落後的新北市,這與前文所觀察到的「事多、錢少、人不夠」相吻合。

2-3. 滿編的代價:總預算的0.87%

令人警覺的是,人力缺口可能形成一個惡性循環。當某個縣市的勞動條件非常惡劣時,該地的消防員往往會產生相對剝奪感,這會促使他們逐漸尋求調動到勞動條件較好的縣市。然而,被優先調動走的消防員通常是具有豐富資歷和出色表現的隊員,這樣一來,原縣市留下的人才空洞就更加巨大,只能勉強依賴待訓練的新進人力填補,彷彿成為一個新手村。當隊員累積足夠經驗後,他們往往會嘗試調動至勞動條件較佳的地區,這對他們而言更為理性的選擇,因此人力外流的動力一直存在,使得人力缺口難以填補。

那麼,是否可以透過補足人力(例如滿編員額)或增加報酬來改善勞動條件,並試圖阻斷惡性循環呢?若如此,需要增加多少消防預算呢?

本研究設定了四種可能的調整方案:

方案A. 維持既有員額,但提高報酬至合理報酬

方案B. 補充人力至預算員額,同時提高報酬至合理報酬

方案C. 補充人力至編制員額,同時提高報酬至合理報酬

方案D. 補充人力直到人均勤業務量不高於嘉義縣現值,同時提高報酬至合理報酬

以上四個方案所需的預算增額總數請見下圖1,我們可以看到,無論採用哪一項方案,全台灣每年都需要增加約 100 億元的消防人事預算,方能達到合理滿編。四個方案中,由於方案A是在現有狀況做改良,因此所需增額最低;相反地,方案C設定的目標最高標,因此相對應的所需增額也最高,而方案B設定的目標為次高標,因此所需增額也次高;另一方面,方案D則略高於方案A。

圖2顯示了各縣市在不同方案下所需的人事預算增額。從總額來看,可以看到新北市再度遙遙領先,原因是因為目前的勞動狀況實在離合理狀態太遠,也因此自然需要相對較高的費用,其次則集中在六都等人口較多的縣市。接著比較各縣市在四個方案分別所需的增額,可以看到包含新北市在內的幾個大城市,由於離目標都有一段差距,以及問卷設計與模型條件的限制,大部分縣市在四個方案所需要費用沒有明顯的差別,有差別的縣市也都是以方案C的所需增額較高,僅有台南市以方案D略高。除此之外,苗栗縣與南投縣在方案A~C之間呈現較明顯的遞增變化,可能是由於他們的預算滿編率與實際滿編率差額為前兩大而導致。

最後我們要來評估,這些消防人事預算的增加,其代價具體到底有多大?

從全國角度來看,我們需要增加約5成的消防人事預算,或者說約4成的消防預算,各地的增幅請參閱下圖3。這個比例乍看之下很多,但由於消防預算往往只佔縣市總預算的 2% 或更少,所以我們只要將縣市預算多撥 0.77% ~ 0.87% 就能解決消防人力不足的問題,如果可以透過增添一些預算分配的比例,能促進高風險職業的勞動福祉,同時也能為全國人民的生活增添一份更為安心的保險,這樣的代價或許未必昂貴。

然而,地方政府在預算與資源分配上的決策往往並非完全基於理性考量,而是受到協商的影響。在有限的預算範圍內,政府必須平衡各領域的需求和利益,這些協商過程往往涉及權力資源的斡旋和政治分配。由於消防部門相對較弱勢,因此可能無法獲得足夠的資源支援。也因此,如果大眾對於增加消防安全的意願越高,對消防員人力不足的困境表達出強烈關注和需求時,政府就越有可能針對這一議題提供更多資源和支援,消防人力長期不足的問題則較可能得到解決。

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