上一篇文章已經粗略討論了「民防」，接下來的問題是，民防面對的是災害搶救、緊急應變，但當戰事延續，社會機能的維持，包括物資的生產、重要服務的提供，並不能僅靠民防。在這樣的情境下，我們有必要引入「必要工作」的概念。其核心概念就是維持原先的民間生產與雇用，也就是在急難期間部分勞工需要繼續上班，以維持社會運作機能。
必要工作(Essential Work)
「必要工作」(Essential Work) 在Covid-19期間於歐美被廣泛使用，指在疫情期間維繫社會機能所需的工作類別，這類工作即便於緊急情況中仍須繼續運營。這個概念源於戰爭，如二戰時期1939英國頒布《保留職業名單 (Schedule of Reserved Occupations)》讓特定職業別的從業男性不須被徵召作戰，以確保社會機能[1]。1941年英國更進一步頒布《必要工作令 (Essential Work Orders)》要求必要工作的勞工除非得政府許可否則不得離職或被解雇[2]。
2020年3月英國因應疫情，為確保必要工作能夠持續，界定的「關鍵勞工」(key workers)包括[3]：醫療與社會照護、教育與育兒、關鍵公共服務、地方與中央政府、食品與其他必需品、公共安全與國家安全、交通運輸、公用事業、通訊與金融服務等產業內勞工，並保障其子女在疫情期間能持續就學，讓其能放心工作。
2003年911事件後，美國國土安全部轄下的網路安全暨基礎設施安全局頒布13類「關鍵基礎設施部門 (Critical Infrastructure Sectors)」，2013年再增加到16類部門[4]。2020年因應Covid-19，在前述關鍵部門的架構下，頒布《關鍵基礎設施必要人力指引(Guidance on the Essential Critical Infrastructure Workforce)》，詳盡地列出不同關鍵部門的「必要工作」人力，指示所有「必要工作」於疫情期間需穩定維持營運，以確保社區與國家韌性[5]，顯示在承平時期防疫對於勞動的部署與作戰時期一致。
烏克蘭於2023年1月27日由內閣頒布其第76號決議[6]，陸續定義了關鍵產業包括：國防與軍事工業、能源產業、通訊與資訊技術產業、交通運輸產業、醫療與製藥產業、農業與食品產業、金融與保險產業、公共服務與基礎設施產業、國際組織與人道援助機構等業別。相關產業中的企業可申請關鍵企業(critically important companies)資格，進而保留部分員工免於動員。
上述三國面對戰爭或疫情所覆蓋的必要工作部門高度重疊，下表將其彙整並區分為三大類：
| 民生維持 | 國防與政府 | 基礎設施 |
|---|---|---|
| 食品與農業 | 國防與安全 | 能源與公用事業 |
| 醫療與社會照護 | 政府與行政 | 運輸與物流 |
| 教育與托育 | 國際機構與援助 | 通訊與科技 |
| 社會基本運作 | 化學與工業製造 | 公共工程與基礎設施 |
| 金融與保險 |
資料來源：共力研究整理
值得注意的是，「必要工作」廠商並不必然由國家直接徵用，轉由政府指揮監督，而是維持既有的企業營運與勞雇關係性質，由雇主負擔指揮監督責任。雇主有義務要維持營運提供危難所需，若拒絕配合生產，可能面臨裁罰與刑事責任[7]。同時，勞工也有義務提供勞務，否則除喪失受薪權益外，亦需負擔刑事責任[8]。
必要工作的勞動保障
有別於事前界定「必要工作」的制度設計，另一種做法是於戰時再由政府依當時情勢進行彈性動員。此種方式表面上具有高度機動性，能因應多變需求，然實際操作上卻面臨諸多挑戰。
為維持穩定生產與基本服務，除需迅速動員大量人力外，尚須掌握生產效率、維持服務運作，並確保原料及各項生產要素同步到位。若缺乏事前規劃與系統部署，極易陷入混亂與資源錯配。
更重要的是，戰時情勢恐慌，民眾首要關切多為個人與家庭安全，避難自保成為本能反應。若無更縝密的預備與保障制度支撐，臨時動員的可行性與成效恐難以期待。相對的，預先設定「必要工作」可於戰前針對不同情境進行沙盤推演，其所涉及的面向不僅止於人員動員，還可涵蓋生產所涉及的各種面向。更重要的是，設定「必要工作」除了是給予相關勞工戰時出勤義務外，也及早去面對可能的人力缺口與勞工所需保障。
「必要工作」的設置往往伴隨著對相關從業人員兵役義務的豁免，二戰時期的英國即為典型例證。其初衷在於確保關鍵領域人力不因兵役徵召而流失，從而維持戰時社會與經濟的基本運作；同時，也相對降低了這些勞工在戰時面臨的直接風險。然而，這也帶來兵員徵集與產業人力之間的資源競合，因此有必要在戰備階段即完成對必要工作人力需求的盤點，並針對人力缺口較大的產職業類別，預先規劃兵役豁免機制，以確保整體動員效率與社會穩定。
除了免除兵役外，為因應「必要工作」可能出現的人力短缺，另一種策略是積極招募新勞工，甚至鼓勵原屬非勞動人口投入必要工作崗位。同時，也必須設法促使現有勞工儘可能留任，維持關鍵產業運作的穩定。不論是招募新進人員或是留住既有人力，都需要正面回應勞工可能產生的各種顧慮。
整體而言，影響戰時勞工工作意願的因素至少涵蓋以下三個面向：其一是人身安全保障，其二是合理的勞動條件，其三則是對家庭照顧需求的支持與協助。唯有在這些層面提供適當回應，才能確保必要工作人力的穩定與持續。
在人身安全保障方面，例如烏克蘭於其《民防法典》（Civil Protection Code）中即明文規定，企業有義務為員工提供可使用的防護設施[9]，如避難所或簡易掩體（如地下室、地窖等），並須提供個人防護裝備。當然，這些防護措施與裝備並非臨時可得，必須事前規劃與備置。
在勞動條件上，政府應提供危險工作津貼、戰時加給與撫卹制度，並根據工作性質與風險程度設計差異化的補貼。例如烏克蘭即規定，熱戰區（active combat zone）與前線地區（front-line territory）的醫護人員，其最低薪資標準需高於一般地區。而關於工時，雖戰時情勢特殊，難以維持平時法定標準，但為保障勞工身心健康與生產力，仍須有基本規範。如以色列於2023年規定，即便因人力短缺需調整工時，每日不得超過12小時，若超出需取得勞工同意，且每週總工時不得超過67小時[10]。
在家庭照顧方面，政府應提供必要工作勞工的托育與家庭支持服務。例如英國於疫情期間即針對必要勞工提供托育保障；以色列在2023年「鐵劍行動」（Operation Swords of Iron）期間雖全面暫停教育活動，但特別開放托育服務供必要工作人員子女使用[11]。除了兒童照顧，許多勞工亦擔心在情勢緊急時，家中成員的安全與撤離問題。雖然各國較少專門針對必要勞工家庭設計安置制度，但多數國家已賦予軍方與地方社福單位協助老人、孩童與失能者撤離與安置的責任。
儘管上述保障措施並非所有國家皆能於戰前即全面完備，但從各國隨戰事推進而調整法規與政策的經驗來看，這些保障確實在穩定勞工動員與維持社會基本運作上，扮演著關鍵角色。
台灣必要工作有多少人？
如果按照表1的工作類別粗略對照產業別，所覆蓋到的業別與人力大致如下：
上述總計約4百多萬人，但這數字必然不精確，原因在於單一業別內的生產與服務仍有差異，部分可能並非維持戰時物資與社會機能的必要工作，同時，如何界定產業也需商榷。如表1中的工業排除了電子業，而留下較為傳統的金屬、化學、機械等業別；服務業也未包含戰時可作為物資集散的批發零售業，若上述定義調整，覆蓋人數自然就會有所差異。
不過，上圖揭示了一個重要的資訊，就是一旦戰爭延續成消耗戰，要維持整體社會運作與戰線支援，其實所牽涉的勞動人數其實不在少數。如何能在戰時維繫這麼龐大的動員與生產體系，是戰時不小的挑戰。
台灣戰時的必要工作規定
那台灣有「必要工作」的規定嗎？
答案是：在現行法制上並無明確界定「必要工作」，而是將相關事項包裹在《全民防衛動員準備法》（簡稱《全動法》）所涵蓋的各類動員體系之中。
《全動法》首先區分「動員準備階段」與「動員實施階段」。在準備階段，政府自上而下擬定《動員準備綱領》、《動員準備方案》、《動員準備分類計畫》與《動員準備執行計畫》[12]，並由各級機關進行人力與資源的編組與規劃，接著於實施階段執行各項動員措施。
動員準備的範疇極廣，涵蓋精神動員、人力、物資經濟、財力、交通、衛生、科技與軍事等。這些範圍多數涵蓋他國「必要工作」的內涵，但最大的差異在於：他國通常以「必要工作」維持既有的勞僱關係與生產體系，而台灣則是由政府集中規劃與指揮，調度人力與資源。
以下簡述人力、物資經濟的動員準備規劃，來觀察戰時的生產與服務提供：
- 人力部分：由各主管機關於動員準備階段調查、統計並編組「重要專門技術人員」、民防、義勇消防、社區防救災團體及相關志願組織[13]。其中「重要專門技術人員」由經濟部、交通部、衛福部、科技部等部會認定[14]。
- 物資經濟部分：由物資經濟動員主管機關統計各類重要物資與設施，地方政府協助儲備部分重要物資[15]。並由國防部與經濟部組成作業編組，結合軍、公、民營事業，建立國防工業動員體系，選定工廠並簽訂轉換契約，作為戰時轉產依據[16]。
簡而言之，台灣戰時仰賴政府在動員準備階段完成人力編組、物資盤點與設施調查，並於動員實施階段統一指揮調度，以維持國防與民生所需。同時透過與工廠簽訂契約，確保戰時基本生產能力。
然而，目前政府未公開具體的準備計畫，難以與他國「必要工作」體系對照。若這樣的動員系統需涵蓋所有「必要工作」範疇，勢將導致極為繁重的指揮調度負擔。尤其在戰期延長時，原先規劃可能無法應對變化，進而引發混亂。
此外，現行法令並未明確規範被動員人員在動員期間的勞動條件，例如安全保障、工時、勞動強度與薪資待遇等，亦無法得知其家庭是否能獲得保障。這些因素都可能成為戰時徵用民力的潛在阻力。
整體而言，依現行制度設計，戰時政府將採「集中式」管控模式，由各主管機關依計畫動員人力與資源。此模式引發數項關鍵問題：動員準備階段的規劃是否涵蓋所有必要面向？若戰期延長，原有計畫能否應對？政府是否有足夠能力執行動員指揮？被動員人力是否獲得適當保障？若動員執行不如預期，又將如何應變？
這些問題的提出，並非否定政府現有的戰備體系，而是對其潛在挑戰提出審慎關切。對一般民眾而言，即使初期動員規模較小，看似影響有限，若社會機能無法持續運作，所有人都將蒙受其害。而若戰事延長，動員範圍勢必擴大，在保障制度未明的情況下，將對被動員者及其家庭造成重大衝擊。
因此，我們認為，與其將所有領域（包括軍事在內）一律納入《全動法》體系，並完全仰賴政府的集中式規劃與指揮，不如明確界定「必要工作」的範疇，並賦予民間更多維持社會運作的角色與責任。同時，針對戰時的勞動條件與家庭照顧設立具體保障機制，才能在動員需求擴大時，確保人力可用、社會穩定，進而提升整體社會的韌性與應變能力。
待見 戰爭下的勞動 (3)
[1] 包括煤礦工人、造船工人、鐵路與碼頭工人、農夫、教師、醫生以及燈塔管理員等，見https://en.wikipedia.org/wiki/Reserved_occupation
[2] 見二戰時英國關於Essential Work Orders的討論
[3] 「Children of critical workers and vulnerable children who can access schools or educational settings」英國，2020/3。
[4] 包括化學工業、商業設施、通訊、關鍵製造業、水壩、國防工業基礎、緊急服務、能源、金融服務、食品與農業、政府設施、醫療與公共衛生、資訊科技、核反應爐、核材料與廢棄物、運輸系統、自來水與廢水系統。相關連結。
[5] 包括醫療與公共衛生、食品與農業、能源、水資源與污水處理、運輸與物流、公共工程與基礎設施支援服務、通訊與資訊技術、其他社會基本運作、金融服務、化學產業、國防工業基礎、商業設施、住宅與避難服務、法律社會與宗教服務、教育、關鍵製造業、核能。相關連結。
[6] 「關於實施烏克蘭法律《關於動員準備和動員》條款中有關在動員和戰時期間預留應徵入伍者的若干問題」，烏克蘭，2023/1。
[7] 如川普第一任時依據《1950年國防生產法》第101條，要求通用汽車（General Motors）等企業優先生產呼吸器，以應對全國醫療設備短缺的危機。
[8] 見以色列「Notice to employees employed in an essential enterprise/an enterprise for the provision of essential services」
[9] 烏克蘭《民防法典》（Civil Protection Code）第20條第1款。
[10] 見https://kavlaoved.org.il/en/information-for-workers-during-the-war-2023
[11] 見https://www.shibolet.com/en/guidelines-regarding-the-employment-of-workers-during-operation-iron-swords
[12] 《全民防衛動員準備法》第6條。
[13] 《全民防衛動員準備法》第15條。
[14] 《全民防衛動員準備法施行細則》第9條。
[15] 《全民防衛動員準備法》第16條。
[16] 《全民防衛動員準備法》第17條。