針對台鐵公司化的三點提問

by 共力研究社 (TPEC)
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台鐵公司化的合理化基礎為提振公共安全。然而,從公司化本質、過往台鐵的發展歷程來看卻很難有證據可以支持這樣的說法。以下為針對台鐵公司化的三點提問:

1. 如何透過公司化甚至私有化,來確保公共利益?

公司化指向組織的變革,將原政府部門切割成獨立的財務個體,並以盈利為導向。公司化一般被認為是民營化的過渡階段,也就是將股權轉移民間,國外一般沒有民營化說法,而是「私有化」(Privatization)。

公司化或私有化要能更有效率反映需求,或是在營運上更安全的前提是,市場維持競爭的狀態,沒有壟斷問題,並且所有外部效益(如偏鄉交通權益)、外部成本(如公共安全)均以價格的方式被納入考量,也就是外部成本/效益內部化。

然而,台鐵具有自然壟斷特性。高投入成本、高進入障礙的特性,不可能再出現其他競爭者。縱有替代選項(如公路、高鐵),也不損及台鐵對於特定需求之獨佔性。

同時,台鐵公司化以財務優化為導向。可能的做法除將負債留給政府承擔外,同時可透過調高票價、列車提速、縮短班距以增加班次、資產多元運用來提高收入,並以裁員、降低僱用、廢站/廢線、減少維護支出來降低成本。

這些做法無疑可改善台鐵財務,但恐將犧牲外部效益,如調高票價增加通勤族負擔、廢線/廢站危及偏鄉權益;並提升外部成本,如提速、縮短班距、減少維修支出有害公共安全。

這並非主政者承諾會或不會的問題,而是公司化、私有化的本質如此。因此,在目前台鐵公司化的議程中,有任何的機制可以在高度壟斷下,將外部成本/效益內部化,以確保公共利益嗎?

2. 公司化與過往營運差異為何?何以更確保公安?

雖然台鐵至今沒有完成公司化的歷程,但是不論藍綠執政,都一直將台鐵往公司化推,數十年間已然進行了實質的公司化。

公司化的幾項指標,像是本業優化、轉投資獲取收益、裁減員工降低不必要成本。以上這些台鐵都都做了,其中以裁減員工最為明顯。

2003年左右,當時執政的民進黨政府就提出過「台鐵公司化之基本構想(草案)」,其中最核心的內容就是「組織減併」與「人力精簡」。「組織減併」是將運務、工務、電務、機務、檢車分段;「人力精簡」則將員工人數從2000年初的1.5萬人削減到1.3萬人左右。草案計畫於2004年6月完成公司化、2007年6月前完成民營化。

雖然當時在台鐵企業工會反對下,行政院全面暫緩「公司化、民營化」進程,但對照上述草案內容,台鐵幾乎已完成公司化的實質目標。2017年前,台鐵員工人數逐年下滑降到1.3萬人以下。但同時鐵道運輸的量能不斷增加,使得每名員工負擔業務量(人噸公里)相較於2000年增加17%。

資料來源:台鐵年報

2000年後,人力緊縮、高業務量,使得營業利益率(營業利益/營收)從過往-35%左右上升到2017年的損平。同時,在業外的資產活化也降低了原本業外的虧損幅度,使淨利率(淨利/營收)從過往-50%以上的虧損幅度,到2017年僅縮小為-5%。

資料來源:台鐵年報

不過,這樣的財務優化不代表公共安全獲得保障。2018年,也就是台鐵財務邁入幾乎損平的隔年,就發生了普悠瑪事故。

因著普悠瑪號事件,台鐵開始全面檢討人力不足現象,我們才看到經歷數十年的人員裁減、遇缺不補的狀況才開始扭轉,每名員工承擔業務量才開始明顯下降。換句話說,在經歷了數十年優化財務的「實質公司化」下,「逆公司化」是當時提升公安的因應措施。

然而,2021年的太魯閣號事件,因工程外包所產生的意外事故,本質上仍與過去削減支出的邏輯相仿,但卻引導出「公司化」才是公安解方的說法。這其實與過往歷史差異甚大,錯把病因當解方。

他國的歷史案例,亦無法佐證公司化/民營化能使公安事件大幅下降,反而因公司為了優化財務,促使其降低維護成本,使得公安事故頻傳,或是發生大型災難。

如日本鐵路民營化後,2005年發生為追求高速效率導致107人死亡、562人受傷的JR福知山線出軌事故。英國將鐵路運輸與路網分離民營化後,2000年發生哈特菲爾德鐵路事故。當時私營的英國鐵道公司(Railtrack)長期降低鐵路維護成本,導致火車在哈特菲爾德因鐵路金屬疲勞而出軌翻覆,造成4人死亡、70多人受傷。事故後,英國將Railtrack收歸國有。這種逆私有化的做法與台鐵普悠瑪事故後的逆公司化一致,同樣反映出公司化或民營化不僅非提升公安的解方,反而可能是事故發生的肇因。

因此,眼前的台鐵公司化是否將重蹈過去的覆轍?何以在追求利潤極大化的同時,還維護公安?

3. 是否沒有其他方式來提升公安?

若公安是台鐵改革的真實原因,那理應以公安為導向,就人力、車輛、工程進行盤點,設定安全標準,並投入資源增加聘僱、更換、修護。但公司化其實反而是以財務優化為導向,人力、車輛、維護都可能為其減項。

以普悠瑪號與太魯閣號事故而言,若人力充足、車輛設備完善、要求在行經工地前降速、設置工地安全防護措施、甚至增加聘僱或裝置設備,就工地進行監控,這些可能都比公司化更有可能防止該兩次災難產生。

相對的,公司化後,公共監督或是立院監理的效用就會降低。上述可能的改革作為,不見得可透過公共監督要求公司落實,推動公共安全的困難勢必提高。

換言之,如果台鐵局在眼前受公眾監督、有國家資源作為後盾的狀況下,都無法有效地針對公安進行改革,那甚難期待一間獨立、壟斷,追求利潤極大化的公司,能更扛起公共安全責任。

因此,就眼前而言,台鐵公司化真的是提升公安的唯一路徑嗎?沒有任何其他更直接的路徑嗎?