台灣該採取何種戰時勞動體制？
戰爭不是生活的中斷，而是生活以另一種方式延續下去。面對外來侵略，台灣的生產與勞動勢必受到巨大衝擊，許多人力將離開原本的職場去參戰，關鍵物資需要加緊生產，許多民生服務與消費活動方式需要改變。在人力短缺、政治經濟情勢緊繃的戰時，勞資關係勢必需要相應調整。
承平時期，我們有勞動法規、勞工團體、勞動部等制度調節勞動市場運作，使勞工在面對各種問題時，如工資補償是否足夠、工時是否過長、確保工作安全等，有基本的保障。而在戰爭期間，只要仍有勞工從事各種勞務，類似的問題與勞資爭議依舊會發生，且相較於承平時期的勞資爭議主要只是影響經濟利益，戰時的勞資爭議影響的不只是經濟利益，還可能影響關鍵物資生產與勞工對戰爭的態度，若爭議出現卻沒有處理的機制，只會使勞工望而卻步，甚至對國家失去信心。換言之，戰時其實更需有相關的勞動保障或爭議處理機制來確保勞動與生產的進行，方能發揮社會韌性。
可惜的是，台灣目前對於戰時勞動體制並無明確規劃。《全動法》中的動員方案涉及相關人員的調用，但法條中並無關於這些人員的勞動保障或爭議處理機制。在《全動法》之外，即一般私人企業在戰爭時期的運作與勞資關係，在現行法制與關於戰備的討論中亦付之闕如。此種缺乏也顯示在《全動法》或其他戰爭相關的法制與討論中，皆沒有勞動部角色的現狀。
既然台灣目前對戰時勞動體制的規劃近乎空白，我們能否從其他民主國家的歷史經驗中，找到有用的思考資源呢？
三種戰時勞動體制
我們可以將20世紀以來的民主國家戰時勞動體制概分為三類。
第一類是維持承平時期的勞動體制不變。這多出現在進行對外「局部戰爭」的情形，例如韓戰、越戰時的美國，或福克蘭戰役時的英國等，戰爭對本國經濟秩序影響有限。但這顯然不適用於台灣，因為中國對台灣的威脅關乎台灣國家存亡，強度遠遠超過局部戰爭。
當戰爭迫近甚至危及國家存亡，國家需以總體戰因應，此時因人員上前線造成勞動力短缺、需要強化關鍵物資的生產、需在被封鎖與攻擊的情境下確保民生物資的生產與調度、和平時期的政治運作過程受到干擾等等情況，皆是戰時勞動體制需要因應的問題，第二類的「高壓控制」型與第三類的「統合協商」型勞動體制便應運而生。
「高壓控制」型勞動體制，是指在戰時政府與資方由上而下地限縮勞工權利，例如取消罷工權，或將怠工與違法罷工工人判重刑，確保戰爭經濟的運作，並透過對爭議的壓制，迫使勞工過度承擔戰爭期間的種種損失，如通膨對實質薪資的影響。代表案例為一戰時的義大利與二戰初期的法國。
「統合協商」是指在戰時成立勞、資、政三方協商的法定機制，透過協商與合作，勞方自願限縮部分勞動權利，例如罷工權，並積極配合生產任務，資方則按照協議適當調整勞動待遇與回應勞工其他訴求，同時政府在決策過程中積極納入勞工代表意見，讓肩負戰時生產任務的勞工擴大政治發言權。代表案例有兩次大戰時的英國與美國、二戰時的瑞典與芬蘭等。
義大利案例
一戰期間，義大利於 1915 年加入協約國參戰。與英、美等民主根基較深厚的國家不同，當時義大利的自由主義政府政治基礎脆弱，且國內社會主義勢力與統治階級互信極低。面對總體戰需求，義大利選擇了「軍事化的高壓控制」路徑。義大利的戰時勞動體制雖然在形式上設立了協商機構，但實質上卻是透過軍事紀律來壓制勞工，這種選擇最終導致了自由主義國家的崩潰與法西斯主義的興起。
為了應對軍需生產，義大利政府成立了「工業動員次級秘書處」（Under-Secretariat for Arms and Munitions），由阿爾弗雷多·達洛利奧將軍（General Alfredo Dallolio）領導。在他的策劃下，義大利建立了一套名為「工業動員」（Mobilitazione Industriale, MI）的體制。這套體制將全國重要的軍工企業劃歸軍方直接監管，特別是對其中的勞動力實施「軍事化管理」。凡是在「輔助軍事工廠」工作的男性勞工，在法律上被視為「被動員的士兵」。這意味著他們受到軍法的約束，任何形式的罷工、怠工或缺勤，不再只是民事糾紛或輕微違法，而被視為「叛變」或「逃兵」行為，可由軍事法庭審判，面臨重刑監禁，甚至被直接送往最前線。
義大利雖然也設立了看似由勞資政三方協商的「工業動員委員會」（Comitati di Mobilitazione Industriale），試圖解決勞資爭議，但在實際運作中，軍官擁有絕對的裁量權。勞工代表在委員會中往往被邊緣化，其訴求若被認為妨礙生產或挑戰軍方權威即被駁回。資方則利用這套體制，依靠軍隊的憲兵進駐工廠，監事與清洗工會組織者，從而提高工時與勞動強度。
戰爭期間義大利出現嚴峻的通貨膨脹與糧食短缺。然而，由於缺乏有效的薪資調整與裁決機制，義大利工人的實質薪資在戰爭期間顯著下降，與軍工企業獲得的巨額利潤形成強烈對比。這種剝奪感在軍事高壓下無法透過合法的罷工宣洩，只能轉入地下，累積成深層的怨恨。
義大利的戰時勞動體制雖然在短期內透過恐懼維持了生產線的運轉，防止了大規模罷工癱瘓戰事，但這種拒絕將工人階級納入民主協商體系的作法，摧毀了溫和派工會領袖的信譽，使勞工運動在戰後迅速激進化。當 1918 年戰爭結束、軍事壓制解除後，被壓抑的怒火隨之爆發，工廠佔領運動風起雲湧，原本就脆弱的自由主義政府無力招架，最終導致資方轉向支持墨索里尼，促成法西斯政權的崛起。
法國案例
法國在二戰初期的案例也提供了與一戰時的義大利類似的教訓。
在二戰初期（1939年9月-1940年5月），法國雖然仍是民主共和國，但其戰時勞動體制卻表現出鮮明的高壓控制特徵。法國第三共和政府在總理達拉第（Édouard Daladier）的領導下，透過行政命令強制動員並壓制勞工權利。這背後反映了法國社會在1936年「人民陣線」（Popular Front）執政後深重的階級對立；保守派政府與資方以戰爭為藉口，推翻此前的勞工改革成果，而非尋求團結全國民心。
法國政府透過一系列行政命令繞過國會審查，重塑勞動體制。最核心的是實質廢除40小時工作制，將國防工業的每週工時延長至60小時甚至72小時，且在初期規定延長的工時不發加班費，或是徵收高額稅款作為「國家貢獻」，導致工人在工時大幅增加的情況下，實質收入卻停滯甚至下降。此外，法國實施了嚴格的「專案徵召制度」（Affectés Spéciaux），將重要技術工人置於軍事管轄之下。這些工人在法律上被視為士兵，只是被派駐在工廠，這意味著任何罷工、抗議或拒絕加班的行為，都將被視為抗命或逃兵，可交由軍事法庭審判。
政治清洗進一步惡化了勞資關係。隨著1939年蘇德互不侵犯條約的簽署，法國共產黨被視為叛國團體而遭到解散。由於共產黨在法國總工會（CGT）中擁有龐大影響力，政府隨即對工會內部展開大規模清洗，驅逐了數以千計的共產黨籍工會幹部，並逮捕激進派領袖。這種將國內最大工會勢力視為「內部敵人」的做法，使得勞工階級與政府之間產生了巨大的信任鴻溝。
結果顯示，這種高壓體制未能帶來戰爭生產效率。法國工廠充斥著士氣低落、消極怠工甚至蓄意破壞的現象。許多學者分析，法國工人在面對納粹入侵之前，就已經感到被自己的政府「擊敗」了。當1940年5月德軍發動閃電戰時，這種因為勞權剝奪與政治排斥而產生的消極感受，導致法國缺乏像英國那樣「全民抗戰」的社會凝聚力，成為第三共和國迅速崩潰的原因之一。這證明了在民主國家，若試圖以威權手段強迫勞工服從，可能會適得其反，瓦解國家的抵抗意志。
英國案例
與義大利相反，英國則是「統合協商」體制的典範。英國政府將工會納入國家決策核心，以政治地位換取生產穩定。儘管英國同樣面臨巨大的軍需缺口與嚴重的戰時通貨膨脹，但自由黨政府意識到，要在民主體制下進行總體戰，必須取得強大且組織完善的工會運動支持。
英國一戰時勞動體制的轉捩點，是1915年簽署的《財政部協議》（Treasury Agreement）與隨後通過的《軍需法》（Munitions of War Act）。當時的軍需大臣（後任首相）勞合喬治（David Lloyd George）與主要工會領袖達成了一項歷史性的妥協。這場交易的核心在於：工會同意在戰時放棄罷工權，並允許非技術工人與女性進入原本專屬於技術工人的職位，以解決勞動力短缺問題。作為回報，政府承諾限制軍工企業的超額利潤，確保資方無法利用戰爭發國難財，並保證在戰後恢復原有的工會制度。
更關鍵的是政治權力的重新分配。不同於義大利將工廠軍事化，英國政府邀請工黨領袖亞瑟·亨德森（Arthur Henderson）加入戰時內閣，這是勞工代表首度進入英國最高權力核心，是「以協商代替強制」的治理方式，實際上是「委託」工會領袖來管理基層勞工，利用工會內部的紀律機制來約束野貓罷工。當基層激進派發起未經授權的抗爭時，政府往往依靠工會高層進行疏導，而非直接動用憲兵隊進行鎮壓。
雖然英國戰時的勞資關係並非完全和平，基層工人的不滿與抗議時有所聞，但這種「統合協商」體制透過勞資政三方仲裁協商，使工資與物價的連動調整得到了制度化保障，減輕了工人的經濟剝奪感。
到了二戰期間，英國面臨納粹德國的直接入侵威脅。不同於一戰時較為被動的協商，二戰時期的英國政府主動將工會納入國家行政體系的核心。1940年邱吉爾組成聯合內閣時，任命當時英國最大工會「運輸與一般工人工會」的領袖貝文（Ernest Bevin）擔任勞動部長。貝文堅持「自由人比奴隸工作得更好」，主張透過強大的工會組織來管理勞動力。
為了兼顧戰爭生產與勞資和平，英國政府頒布了著名的《第1305號命令》（Order 1305，即《僱傭條件與國家仲裁令》）。這項命令在形式上禁止罷工與關廠，並設立「國家仲裁法庭」（National Arbitration Tribunal, NAT）作為最終爭議解決機制。工會同意暫時放棄罷工權並接受「必要工作令」（Essential Work Orders，限制關鍵產業中的跳槽與辭職），作為交換，政府強制雇主必須承認工會、執行團體協約，並保證工人的保障週薪與改善工廠福利。
在執行層面上，儘管罷工在法律上是被禁止的，但當基層發生「野貓罷工 (wildcat strike)」時，政府極少動用刑罰監禁工人，而是透過工會幹部進行內部疏導，或迅速透過仲裁法庭調整待遇來平息不滿。這種機制確保了勞工在戰爭期間的實質工資隨著物價上漲而增加，且勞動條件未因戰爭而被過度犧牲。
英國二戰時的勞動體制常被稱之為「經同意的動員」（Mobilization by Consent），透過將工會領袖轉化為國家管理者，英國不僅提高了軍需生產的效率，而且勞工階級在戰爭中的貢獻與犧牲，換來了社會地位的提升與對戰後美好生活的承諾，促進了1945年後福利國家（Welfare State）的建立與全民健保（NHS）的誕生。這證明在民主國家面臨存亡危機時，擴大勞工的政治參與而非限縮權利，才是維繫社會韌性的最佳途徑。
美國案例
一戰期間，1917年美國對德宣戰。即便戰事並未發生在美國本土，但隨著大批男性勞動力被動員入伍，歐洲移民銳減，勞動供給斷崖式降低；同時，軍工產業的大肆擴張，民生與軍方相互競奪有限物資，如糧食、能源等必要物資，促使市場的供需嚴重失衡，物價大幅攀升。
依照美國勞動部資料，若以1982-1984年為基期，1915年消費者物價指數約在10.1-10.3之間，1917年底上升到13.7，到1920年最高上升到20.9，也就是說戰爭期間，美國通貨膨脹最高增長了1倍。
戰爭觸發的勞工短缺與惡性通膨使工時與實質工資等勞動條件大幅惡化，在既有勞動體制難以處理下，野貓罷工頻傳，使軍工產業發展受阻。如1917年單一年度，就發生超過4,450件罷工，為1886-1936年間罷工次數最高的年度。
為避免罷工癱瘓戰時軍工生產，美國於 1918 年由當時總統伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）以「戰時緊急行政命令」形式批准成立「國家戰時勞工委員會（National War Labor Board, NWLB）」，性質屬於臨時戰時機構，由12人組成，包括2名政府代表，勞方與資方各5名代表，對重大勞資爭議事件進行裁決。其運作主要是接受勞工申訴，但若危及國安，NWLB也可主動介入。當時勞方代表為產職業聯合工會的核心幹部，包括聯合礦工工會、機械與航太工人協會、木工聯合工會、海員工會、成衣工人工會代表。
雖然NWLB無正式法源依據，但透過威爾遜總統在戰時對不願配合的廠商如Western Union Telegraph Co. （一戰時全美最大電報公司）與 Smith & Wesson（槍械製造商）威脅將之國有化，確保只要戰爭持續，企業就不得拒絕 NWLB 裁決結果。同時，NWLB由勞資政三方共組的特性，使其具有相當高的政治正當性與輿論支持。
一戰期間NWLB受理1,245件爭議案，其中約520件產生正式書面裁決，其餘透過非正式方式，如雙方協議、勸說解決。其裁決面向包括工時、工資，甚至形成戰後的勞動權基準，最重要的裁決如沃辛頓泵浦與機械公司的工時爭議（Worthington Pump & Machinery Corporation）與伯利恆鋼鐵（Bethlehem Steel）的工資與談判權爭議。
沃辛頓泵浦與機械公司作為海軍生產潛艇驅逐艦零件的關鍵軍工企業，在軍工需求急遽升高且缺工的背景下，勞工單日工時在10小時以上。勞方要求單日8小時工時與合理的薪資與勞動條件，但不被資方接受，故提起申訴。NWLB裁決要求公司實施基本八小時工作日（basic eight-hour day），同時建立一套工人職能分類與評等系統，讓不同等級技工有明確的薪資與職責劃分。
伯利恆鋼鐵為當時全美第二大鋼鐵公司，為軍火供應鋼材。其爭議起源為勞方不滿資方複雜且帶有懲罰機制的薪資給付方式，且因資方以監控與恐嚇等手段，高強度鎮壓組織活動，故勞工無法組織工會也無集體談判權。爭議起初是由機械工、電工的產業工會在該公司中發起約1萬人的局部罷工，而後，在勞方向NWLB提起申訴後，NWLB裁定工人有集體談判權，並設立工廠委員會（shop committees），覆蓋該公司聘僱所有3萬員工，由勞方推選代表與資方就工資與其他勞動件進行談判。
二戰期間，美國羅斯福總統同樣以緊急行政命令成立NWLB，機制與一戰期間雷同，勞方代表包括美國勞工聯盟（American Federation of Labor, AFL）副主席與財務秘書、美國產業工會聯合會（Congress of Industrial Organizations, CIO）汽車工人聯盟（UAW）主席與礦工聯盟（UMW）秘書長。1943年煤礦工人大規模罷工後，美國國會通過《戰時勞資爭議處理法》（War Labor Disputes Act），強化政府對罷工的管制權力，勞方雖仍可在一定合法程度下行使爭議權，但相形之下更加仰賴NWLB的裁決。更形成一種以裁決替換罷工的戰時勞動爭議處理體制。
歷經兩次世界大戰，NWLB帶來最大的啟示應該是，在戰時，即便在最為迫切的軍工部門，打壓勞工仍非維持生產的最佳選項。若要避免生產因為罷工而中斷，必須以更強力的裁決機制來回應勞工訴求。此外，工會組織包括大型聯合會、產職業工會、企業工會或公司內的勞工委員會，不僅應該存在來確保勞工權益，同時也是維持生產穩定的關鍵環節之一。
結語
透過將勞工階級納入體制內，勞工學會了透過體制內管道來爭取權益，而統治階級也習慣了將工會與工人政黨視為合法的談判對手。英國與美國在戰後維持民主穩固，很大程度上歸功於戰時這種將勞工「整合」而非「排除」的策略選擇，這證明了在民主國家，強大的工會與制度化的協商機制，反而是抵禦極端主義與維繫戰時團結的關鍵基石。
相較於英美的統合協商體制，義大利與法國的案例展示了高壓控制體制的致命缺陷：它僅能勉強撐起戰爭期間的生產，但卻傷害了勞工對國家的信任，證明了在總體戰中，將勞工視為潛在敵人而非合作夥伴，將破壞民主國家寶貴階級信任與政治韌性。
台灣要抵禦侵略，成為真正的民主國家，現在就應該開始思考與準備適合台灣的戰時勞動體制。