抗衡雇主的薪資議價壟斷力,《最低工資法》應該怎麼修?

by 共力研究社 (TPEC)
365 瀏覽次數

2018年11月勞動部公告《最低工資法》草案,此延宕多時的法案終於在今年(2023)9月送進立法院,目前正進入政黨協商階段。若薪資保障能更加法制化,對於勞工而言不啻為一件好事。然而,此次修法是否真的達成法制化的成效,並有效地提高薪資保障,尚須對草案進行仔細的檢視。

以下首先討論最低工資的調整機制,與現行基本工資審議辦法進行對照。接著,進一步討論調整所依據的指標對於未來調幅的影響。最後,從更上位的觀點討論最低工資應扮演的角色。

制度保障將帶動工資有感提升?

目前基本工資調漲是依據《基本工資審議辦法》(以下簡稱《審議辦法》)。《審議辦法》法律位階僅為勞動部主管的行政命令,法源為《勞動基準法》。《審議辦法》對於基本工資的審議並未有強制規定,僅設定「原則」於每年第3季進行審議。審議也無設定明確方向,僅羅列出7類數據「應蒐集並研究之」。

相對的,《最低工資法》草案(以下簡稱《草案》)的位階提高到法律層次,要求審議會每年第3季都應審查,且在審議上,「應參採消費者物價指數年增率擬定調整幅度」。這些調整將使未來最低工資的調整更為常態化,杜絕行政單位因為各種原因拖延審議。

像是1997年亞洲金融風暴後,基本工資經歷10年沒有調漲。2007年調漲後又因金融海嘯中斷4年,直到2011年才開始較為穩定性的調漲。審議一旦中斷,不僅使基本工資無法達到合理值,中斷期間基本工資還因通膨貶值,對於基層勞工的影響甚大。相對的,《草案》要求每年審議,且以消費者物價指數作為擬定的調整幅度,將大幅降低未來最低工資調整的不確定性,人們可預期每年最低工資最起碼會隨著物價提升。

不過,若以為這樣的制度保障,會立即帶來工資「有感變動」,恐怕也過於「樂觀」。

自2011年起,基本工資就開始進入常態性調整,其中只有2016年的基本月薪沒有調整。不過因為2015年消費者物價指數下降0.3%,故即便《草案》施行,當年也不見得有調漲必要。至於其他所有有調整的年度,只有2013年的基本月薪調幅低於前一年的物價增幅,但當年的基本時薪調幅遠高於物價增幅。換言之,過去十多年,基本工資每年調整,且不低於消費者物價指數,已然是實際操作。因此,這次修法最具進步的法令保障,看來是將過去的操作入法,實際現狀的差異不大。

至於各種參照指標,《草案》雖從《審議辦法》的7項擴增到10項,但與《審議辦法》一樣都是列舉,並未公式化。縱使在這次修法中,新增了「國內生產毛額及成本構成之分配比率」與「最低生活費」這兩類數據,看似強化了分配與生活保障,但最終結果仍由「最低工資審議委員會」裡的各方代表協商產生,因此效果難以斷定。

當然,這並不是說修法無益,至少入法後可以降低些不確定性。不過,如果希望達成的成效是要提高薪資保障,甚至扭轉分配惡化的趨勢,那我們需要的將不只是把現行操作入法,而是使最低工資有更合理的設定。這就需要檢視最低工資調漲參照的指標,以及是否存在調幅無法跟上指標的狀況。

工資調整參照指標的矛盾之處

《草案》參照數據包括生產力、經濟發展、分配、就業、薪資、物價、生活保障等各種面向,絕大多數與《審議辦法》一致,最大的差異就是多了生產要素的分配與基本生活費。可看出政府有意讓最低工資擔綱起改善分配與增進生活保障的角色。

如果將《草案》裡參酌的各項指標數值攤開來,可以發現自2011年來,成長最多的就屬生產力與經濟成長率,以及可支配所得中位數(政府以此金額的6成作為基本生活費的參照)。這些指標在2011~2022年間都成長了45%左右。相對的,物價的波動是指標中最低的,消費者物價指數僅提升14%,躉售物價指數甚至只上升了3%。在兩者之間,增幅中等的是薪資與中間所得家庭的收支,2011~2022年間的增幅大概在2~3成左右。

令人驚訝的是,過去十幾年基本工資的增幅竟然不落後於任何指標。如下圖所示,基本月薪的變動與經濟成長和每人可支配所得中位數的變動,基本上完全同步。在2021年以前,基本月薪的變動甚至高於勞動生產力的增長,直到近兩年生產力才趕上。至於中間所得家戶的收支與物價,其增幅更是一直遠遠落後於基本月薪的變動。也就是說,以政府列出的指標看來,過去基本工資的調整,調幅已經達到極致。

然而,這裡出現了一個弔詭的地方。基本工資的變動屬於價格變動,理應是「名目」概念。但參照的卻不少是「實質」指標,包括增長最為顯著的勞動生產力指數與經濟成長率。這兩項指標都將價格進行平減,僅衡量生產數量的變動。換句話說,過去基本工資其實只反映了勞工「實質」生產力以及經濟「實質」產出的變化,並沒有反映到產出價格的變化。

如果考量價格,將經濟成長率轉換為「名目」GDP的成長率,或是將勞動生產力指數轉換成「名目」勞動生產力,可以發現2011年以來,名目的生產力與經濟增長已經來到6成左右,而基本工資的調幅實際上處於落後。且從時間區間來看,2012~2015年、2019年後至今,基本月薪的變動都有低於名目經濟成長、名目生產力增幅的現象。

基本工資調漲能改善分配不均嗎?

這就可說明為何基本工資看似與生產力與經濟成長亦步亦趨,但在同樣的時間區間內,受僱人員報酬占整體GDP的比重卻持續下降。原因就在於資方的營業盈餘同時受惠於價格變動與生產力增長,但基本工資的調整卻只反映生產力變動。也就是說,只有資方享有價格紅利,基層勞工只能靠實質生產力提升才能使基本工資調高。同時,非基本工資者的薪資調幅往往低於基本工資,因此勞資間的分配只能愈來愈惡化。從下圖就可看出,當基本月薪調幅低於名目經濟成長率時(即下圖紅線為負數時),受僱人員報酬占比呈現下滑。

因此,若《最低工資法》要真的能讓基層員工可以分享經濟果實,最重要的是要將所有「實質」指標改為「名目」指標,並且確保調幅能跟上,這也才有可能改善勞資間的分配。不過,這也僅是「有可能」,因為非最低工資者的薪資調幅並不必然與最低工資調幅一致,甚至有可能出現資方為了彌補最低工資調漲損失,反而壓抑非最低工資者薪資增幅。如此下來,勞資分配仍不會得到改善。所以,要透過最低工資來改善分配,其實超出最低工資的能力範圍。

抽象一點講,提高最低工資相當於對於僱用最低薪員工的廠商進行課稅(稅收直接移轉給員工),這樣的「課稅」屬於一種間接稅,可能扭曲廠商行為,包括降低對於最低薪者的僱用,或是轉嫁到其他人身上,像是其他員工或是消費者等,這都會削弱「課稅」的效果。政府要改善分配,其實真正的解法無他,就是透過課徵資方或富人無可迴避的直接稅,如營利事業所得稅、證券交易所得稅、遺贈稅等,再重分配予眾人。

最低工資的核心價值

受限於最低工資可影響的範圍以及可能的經濟效果,並非《草案》加入什麼指標,最低工資就可以扮演什麼角色。隨著加在它身上的期待愈來愈多,更應該從學理上釐清它可以扮演的角色。

過去最低工資相當受到主流經濟學界的排斥,因為在假設勞動市場具有效率,勞資間都沒有壟斷能力下,市場決定的工資就是最適工資。如果政府妄想透過設定一個比市場工資還高的工資下限來保障最低薪勞工的話,最後這些勞工只會因為生產力低於最低工資而被資方解僱。

這種認識在經濟學界至少稱霸3、40年,但是幾十年過去,愈來愈多研究發現最低工資並不會導致失業,甚至可能提升就業。這就導向研究者開始對勞動市場有新的理解,就是市場並不具有完全效率,有可能因為各種原因,使得雇主有比勞工更強的議價能力,導致雇主有誘因刻意壓低薪資並降低僱用成本,並且享有勞工生產力與薪資間的落差所創造的超額利潤。在這樣的情境下,不管最低工資調再高,只要仍低於邊際生產力,雇主仍有誘因僱用;同時,因為工資提高,低薪勞工的工作誘因提升,反促使就業增長,整體產出上升。

這樣的描述與台灣的狀況完全相符。下圖呈現2010以來的基本工資變動以及失業率的走勢。可以發現兩者之間不僅沒有正相關,甚至呈現負向走勢。再下一張圖則呈現基本工資變動與勞動參與率,兩者同時呈現正向增長。當然,這樣的比較並不精確,畢竟不論失業率或是勞動參與率包含的都不僅僅是低薪勞工,還包括其他。但這至少呈現出,過去學術想像的一旦最低工資調漲失業遍野的想像並不存在,勞動市場反而蒸蒸日上。

這樣的現象反映出,在台灣低薪的勞動市場中,雇主具有可壓低薪資與就業的壟斷力。從這個角度出發,最低工資可以扮演的角色相當清楚,就是抗衡這樣的壟斷力,讓勞動市場的薪資和就業朝向更符合效率的方向。順著這個邏輯,不用任何指標,最低工資本就應該持續調漲,一直調漲到高過邊際生產力的時候,也就是雇主明顯開始降低僱用人數時,才須停止。一直要到這時候,才可確定市場已經達到最具效率的薪資與就業。

因此,最低工資的邏輯與維持低薪員工購買力(消費者物價指數)、平衡生產力(名目勞動生產力指數),或是經濟成長共享(名目經濟成長率)的邏輯不同,而且是要在滿足這些之後繼續往上調整,才有可能降低生產力與薪資的差距。原因是這些指標只是在衡量當年度的薪資漲幅是否與價值的變動相符合,即便打平也還無法拉近薪資與生產力的「存量」差距,因此薪資增幅需要比當年度創造出來的價值增幅還高,才能改善勞動市場被資方壟斷的狀態。

在這樣討論後,就可發現《草案》設定消費者物價指數變動作為擬定調幅,接著交由勞資政三方協商,就算加了更多的參考指標,恐怕與現行狀況不會有太多改變。相對的,若期待《最低工資法》能帶來實質保障,並且讓勞動市場更有效率,應以名目勞動生產力指數變動為擬定調整幅度,接著再由最低工資審議委員會協商,參考失業率與勞參率,決定實際調幅需比名目勞動生產力高出多少比例。如果能夠朝向這樣的方向修法,勢必將為台灣勞工,甚至台灣的經濟發展開啟嶄新的一頁。

原文刊載於 報導者