如何解決持續惡化的勞保體制?賴、侯、柯皆未提出具體對策,始終語焉不詳

by 共力研究社 (TPEC)
305 瀏覽次數

勞保收入持續低於支出,財務問題益發嚴重。縱使短期內政府可不斷增加撥補金額為勞保續命,但入不敷出的結構問題仍舊存在,且政府一味增加撥補恐導致財政排擠,更非長治久安之計。不論未來由誰主政,年金改革皆是台灣無法迴避的課題。

然而,大選開跑至今,三個陣營對年金改革政策始終語焉不詳,不僅年改議題不見於各候選人的政策白皮書或相關文件,日前在出席勞工團體舉辦的政見發表會時,賴、侯、柯三人對年改問題除了提到政府會持續撥補、召開會議協商討論之外,皆未提出具體對策。

更重要的是,三人對於救勞保的各種說法,皆未觸及社會保險制度在重分配功能上的根本缺失,即高收入者投保額度愈高,未來領的給付也愈多,也愈能受惠於資方提撥或政府撥補,而低收入者即便勞保不倒,也可能落入老年貧窮的困境。

救勞保:多繳、少領、延後退、政府撥補,或四種綜合

現有的改革想像多半是在勞保體系內進行調整,包括提高費率以增加收入,或是降低給付率、延後退休年齡以降低年金支出。提高費率最符合社會保險按出為入的邏輯,但因為人口結構的惡化,導致目前勞保的平衡費率超過27%,遠遠高於目前設定上限的12%。高額的費率意謂著犧牲在職者的薪酬來換取退休者的所得。

目前政府執行的撥補,也屬增加收入的方式,但相當於只由政府單方面負擔保費的提高,這使原本以勞資為主要負擔的設計往稅收傾斜。且因給付限定職業別身分,給付額度由平均投保薪資高低決定,這形成政府變相補貼高薪勞工,扭曲了政府的重分配角色。同時,若未擴充財稅,政府撥補將導致財政排擠;若擴充財稅,則將增加大眾的租稅負擔。

降低給付則是直接透過裁減老人權益,來維護財務平衡。根據我們的估算,給付緊縮幅度恐需超過5成,方能使勞保財務能於50年內沒有破產之虞。這樣的緊縮幅度勢必為退休者的生計帶來影響,使老人貧困的可能上升。至於延後退休年齡,據我們的估算,即便所有未退休者仍持續繳納保費,仍需延後15至20年方能請領,這使請領前已失去工作能力者難以維生。

過去在政策討論中最常出現的為上述的綜合方案,調高一部分保費、政府撥補一部分、給付部份降低、延後退休數年。這樣方案雖可降低任一方案帶來的負面影響,但卻可能使得在職者、退休者、政府角色與財政,都為了勞保財務平衡而同時被犧牲。

更重要的是,各種綜合方案都僅在維持勞保體制,而社會保險制度缺乏重分配功能、原先低收入者可能落入老年貧窮、以及家庭主婦等無勞動收入者缺乏保障的根本問題,不僅沒有解決,還可能持續惡化。

大破大立的基礎年金

另一種改革想像是從整個年金體系切入,在降低勞保的給付的同時,提高其他保障,藉以在不惡化老年保障下,解決勞保的財務危機。

年金體系由幾個部分組成,由個人到社會集體層次分別為個人儲蓄投資、雇主給予的退休金、職業別社會保險、基礎年金,以及政府救助。對應到目前台灣勞工,雇主給予之退休金即為新制勞退。社會保險包括勞保與國保,勞保為在職期間投保的社會保險,國保則雖名為國民年金保險,但只有沒有其他社會保險的前提下才能投保,故相當於勞工無就業期間的社會保險。

基礎年金部分,台灣沒有整體的基礎年金,但有各種依不同條件訂的津貼,包括民國32年以前出生的老年基本保障年金、中低收入老人生活津貼、榮民就養給付、原住民給付等,若民國87年前有參加農保,還可有老農津貼。

相較於在勞保體系內的收支調整,年金體系的截長補短更有整體「年金改革」的意味。可能的方式包括提高勞退、擴大國保給付、設立整體性的基礎年金,或甚至是增強社會安全網,來彌補勞保給付緊縮所帶來的負面影響。

若勞保給付緊縮一半,勞保年金給予投保年資30年的退休者的所得替代率將從46.5%下降到23.3%。而勞退假設提撥30年,投資報酬率為2%,退休後存續20年,那估計可以創造的所得替代率為15%左右,就算投資報酬率來到5%,所得替代率也僅為32%。

換句話說,若要透過提高勞退來平衡勞保緊縮,提撥的額度需要增加7成到1.5倍,也就是雇主須從目前提撥員工薪資的6%提高到10-15%。以最新的2021年台灣整體的要素所得資料分析,估計約使企業的營業盈餘下降4到9%,但營業盈餘佔GDP比重仍達34至35%,為過去20年平均。這代表雖然雇主受到損害,但整體而言,反而使勞雇間的分配不再惡化。

接著,若要透過擴大國保給付來彌補勞保緊縮,那需要將適用範圍從原先的未就業者擴及整體,並且從保費制轉變為稅收制,因為若沿用保險制,將同樣面對勞保所面臨的人口結構導致的財務問題。

既然是稅收制,給付自然與薪資脫鉤,退休者理應獲得相同金額。這樣的設計將使國保脫離社會保險,轉為基礎年金。其好處是原本勞保給付與工資連動,貧富差距乃至有無勞動收入的落差會一直延續到退休後,改以基礎年金替代後,則可使貧富差距縮小,降低低薪者老年貧困的可能。簡而言之,基礎年金對於改善老年貧困的效果遠優於勞保或勞退,這也是為何年金文獻普遍將基礎年金視為最具保障性的年金制度。

此外,設立基礎年金可以將既有分散的老年津貼進行整併,使體系更加單純。我們估計若要彌補勞保緊縮的缺口,基礎年金須達每人1萬元,在考量整併其他津貼,並且比照其他津貼設置針對退休收入與資產的排富後,估計約占GDP的1.5%。

基礎年金最大的問題就在於必須增稅,但台灣的「優勢」在於租稅負擔率極低,目前僅13.2%,甚至低於新加坡。即便加稅1.5%仍遠低於OECD國家的2到3成。且台灣的租稅結構偏重所得稅與消費稅,財產稅低,若以提高財產稅為主,同時具有降低貧富差距的效果。

最後,若是以提高社會救助來彌補勞保緊縮導致的貧困加劇,整體的稅負仍須提升,但不一定能確保社會安全。原因是社會救助是問題發生後的處置,而非預防問題的產生。

結語

綜上所述,面對勞保的財務問題,我們或許可簡單地在勞保體系內以開源節流的方式因應,但可能同時犧牲了在職者、退休者的利益,政府角色與財政也將被扭曲或擠壓。

相對的,若把目光放到整個年金體系,想像真正的「年金改革」,就可發現,不管是提高勞退或是設立基礎年金,不僅可避免老年貧困惡化,可更進一步縮小勞雇、貧富間的差距。

當然,基礎年金對全民的保障以及重分配效果更優於勞退,若能因勞保財務問題設立基礎年金,全民將能因禍得福。

原文刊載於 關鍵評論網