關於台美21世紀貿易倡議需要知道的三件事

勞動專章、快速反應勞工機制、審議程序

by 共力研究社 (TPEC)
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前言

台美 21 世紀貿易倡議在今(2023)年 6 月 1 號已經簽訂了首批協議,內容涵蓋「關務管理及貿易便捷化、良好法制作業、服務業國內規章、反貪腐、中小企業」等五項議題,後續還將談判七項議題,包括勞動、環境、農業、數位貿易、標準、國營事業,與非市場政策與做法。

與一般自由貿易協定 (FTA) 不同,目前的台美 21 世紀貿易倡議並不涉及關稅與市場准入議題,而主要是各種非關稅的法制與規章調整。與勞工最直接相關的,莫過於其中的勞動議題。由於此倡議以美國、加拿大和墨西哥於 2020 年所簽署的美墨加協定(簡稱USMCA,前身為北美自由貿易協定)作為藍本,因此,針對下一階段談判中勞動部分的可能走向,我們可以參考 USMCA 中的相關規定作為討論的起點。

貿易與勞動

隨著經濟全球化在 1980 年代席捲全球,資本外移與進口產品競爭的壓力,使得各國的資方得以不斷壓低本國的勞動條件與環境保護標準。1990 年代發展出來的藍綠條款,便是在自由貿易協定中加入與勞動權益 (藍色) 與環境保護 (綠色) 的規範,希望減少自由貿易對勞工與環境造成的負面影響。但藍綠條款因為沒有明確的裁決與強制力,多淪為一紙空文。

此種狀況在 USMCA 中終於有了重大突破。隨著全球化的種種弊病逐漸廣為人知,在各方勢力的努力下,USMCA 加入了比其他自由貿易協定更詳盡的勞工專章,要求締約國的勞動保障需看齊國際勞工組織的各項公約。更重要的是,USMCA 還特別創設的「針對廠場的快速反應勞工機制 (Facility-Specific Rapid-Response Labor Mechanism)」,對破壞勞動權益的廠商施以即時、實質的制裁,使自由貿易協定中的勞動保障真正具備了牙齒。

以下將從三個重點來切入說明:

一、勞工專章:參照USMCA第23章的內容

二、快速反應勞工機制:參照USMCA第31章的附件一,即為「爭端解決機制」

三、審議相關程序

一、勞工專章

USMCA第23章勞工專章共有17個條文,該章節分為三個主要部分,除了開頭和結尾外。第2至4條是原則性條文,第5至9條是實質性條文,第10至16條則是程序性條文。

實質性條文旨在規範哪些行為會被視為違法,以及對勞工權益造成具體損害的行為,以及應該如何處理。而程序性條文則討論締約國應建立哪些機制,例如在政府機關內指定聯絡人、成立委員會,並規範開會頻率和提交報告等。

其中,原則性條文(第2至4條)尤為重要,包括「共同承諾聲明」、「勞工權益」和「不得減損」等內容。締約國同意遵守多項原則。這些勞工權利原則大部分都被列在國際勞工組織(ILO)的宣言和公約中。

ILO有兩份重要宣言,分別是「工作權利宣言(1998年)」和「追求公平全球化的社會正義宣言(2008年)」。此外,ILO還有約190項公約,其中約有8至10項被稱為核心公約,覆蓋範圍廣泛。

所以,由於USMCA簽署時主要還是個貿易協定,勞工議題僅被視為次要內容,因此便大量引用了ILO的宣言和公約。然而,USMCA仍明確提到了ILO所討論的四項權利,即第3條所提及的:

  1. 承認勞工的決策權和談判權。
  2. 消除一切形式的強迫勞動。
  3. 廢止童工。
  4. 消除就業歧視及職業歧視。

順帶一提,國際勞工組織的工作權利宣言中還提到了第五項基本權利,即安全健康的就業環境,然而,在USMCA中沒有特別提及這一點。我們推測可能是因為安全健康的就業環境沒有明確的界定,無法確定具體的要求。相比之下,前四項權利有更清晰的定義,包括禁止的行為、廢除的制度等。因此,在USMCA中並未特別強調安全健康的就業環境。

總之,USMCA 締約國都承認並應該保障國際勞工組織所提及的這些勞工權利。然而,如果國內法規實際上未能有效保障這些權利,該如何應對?答案是進行國內法的修訂。在進行修訂之前,我們需要先檢視國內法規與國際勞工組織宣言和公約是否存在衝突。若確實存在衝突,則需要進行相應的修法工作。

在USMCA締約後,相關的修法程序已經啟動,只是其強制力相對較弱,其功用基本上可說是給了國內工會和社運團體一個施壓的基礎。換句話說,這是一種提醒政府的方式,即指出國家法律與ILO的不符之處,要求政府在簽署協議後遵守ILO的要求,並進行必要的修正。

最後讓我們來看一下台灣的情況。勞委會曾在2013年時發布一份比較報告,聲稱我國的法律制度與ILO相符合,但我們認為並不認為如此。例如,對於漁工的強迫勞動,該報告並未提到。因此,目前的工會團體列出了一些可能存在問題的地方,可參閱此文。

目前,貿易倡議的監督小組關注以下三個主要部分:

  1. 移工的權利。
  2. 漁工,特別是外籍遠洋漁工的權利。
  3. 工會法相關問題,但這方面仍需進一步討論,交由各工會持續討論。

總結而言,USMCA第23章勞工專章由17個條文組成,分為原則性條文、實體性條文和程序性條文三部分。其中,原則性條文是最重要的部分,確立了締約國對國際勞工組織宣言和公約中勞工權益的承諾。實體性條文列舉了禁止的行為和應該遵守的原則,而程序性條文則規定了締約國應建立的機制和程序。

USMCA的締約國應該確保國內法規與勞工權益相符,並在存在不符之處時進行修法。然而,締約國對於USMCA的執行和修正並沒有強制力,而是依靠國內工會和社會運動的壓力來推動相應的改革。

對於台灣而言,存在一些與USMCA不相符的地方,尤其是在移工權益、漁工權益和工會法方面。這些問題需要被關注並進行進一步的討論和改革。台灣應該努力確保國內國內法規與USMCA所承諾的勞工權益相一致。如果發現存在衝突或不足之處,台灣應該積極進行法律修訂,以確保符合國際標準。

二、快速反應勞工機制

USMCA第31章列出了爭端解決機制的22個條款,爭端解決過程可能會很冗長。然而,然而,針對勞工被解僱的問題,我們必須迅速採取行動,因為如果勞工沒有收入,他們可能會在短時間內離開或尋找其他就業機會,這樣問題就會被擱置。因此,附件A的「快速反應機制」的主旨就是在數十天內解決這個問題,恢復勞工權益。反應機制的程序可參見下圖,由上往下是程序的從開始到結束。

反應機制的流程

首先,假設有一家位於墨西哥的公司或工廠,侵害了勞工團結權並打壓工會。我們以左上角的第一格表示這種情況,並將責任國設定為墨西哥。無論這個工廠是由墨西哥、美國或其他國家(如意大利、日本)的資本運營,都適用相同的流程。

第二步是由工會或利益相關方向申訴國(例如美國)提出申訴,指出存在打壓情事。利益相關方非常廣泛,包括墨西哥和美國的非政府組織(NGO)等,皆可提出申訴。

第三步是美國政府收到申訴後決定是否立案。如果他們認為申訴沒有根據,他們可以選擇不立案,這樣案件就結束了。但如果他們決定立案,根據規定他們需要在30天內做出決定。一旦立案,美國需要採取兩個行動:首要之務就是暫停這個工廠生產的貨品進入美國海關,這是對資方最具殺傷力的手段,因為這個手段會讓工廠立刻失去收入,所有產品都停留在海關,無法進入市場銷售。接下來,申訴國(美國)就需要與責任國政府(墨西哥)溝通,告訴他們在墨西哥境內發生了壓制工會的情況,要求墨西哥政府啟動自主調查。

在第四步中,墨西哥政府需要在10天內決定是否自主進行調查,也可以選擇不回覆或不調查。如果責任國認為案件看起來沒問題,可能會透過不調查或不回覆的方式,將案件自動轉交給快速反應小組進行調查;反之,如果他們認為存在打壓行為,則會選擇自行調查。

第五步:如果責任國政府確信存在打壓行為,則由責任國主持,邀集責任國政府、申訴國政府和勞資雙方在10日內完成協商。如果協商成功,問題就得到解決;如果協商破裂,將轉交給快速反應小組處理。快速反應小組會做出最終裁決,如果他們認為存在打壓行為,之前提到的入境制裁將持續生效,直到出現新的證據並重新召開快速反應小組。如果小組認為沒有打壓行為,則案件結束。

啟動機制的兩種情境

接下來,我們來探討何時可以啟動這個機制。先前提到,工會或利益相關方提出請願的情況下,實際上需要滿足兩種情境。

第一種情境需要同時符合以下三個要件:

  1. 產業屬於優先部門(Priority Sector):
    這裡的優先部門範圍相當廣泛,僅排除農業等特定領域。
  2. 與締約國有關聯:
    意即產品要麼在墨西哥生產並銷往美國、加拿大等國家(若銷往馬拿馬那就跟美國無關),或者在墨西哥生產但與加拿大進口產品存在競爭關係。換句話說,在墨西哥受到打壓的工會生產的低價產品可能與加拿大進口產品競爭,因此可以提出申訴。
  3. 傷害集體勞工權益:
    發生「勞工團結權或集體協商權被侵害」的事實(Denial of Rights),通常與打壓工會相關。

第二種情境,即「爭端解決小組」認為違反勞動權益或政府未能執法時即可發動。相關勞動權益範圍包含「勞動專章」第三條所規範之四個勞工權利( 承認勞工擁有結社自由及集體談判權、消除一切形式的強迫勞動、廢止童工、消除就業歧視及職業歧視),或是第五條所述「未貫徹執行勞動法」。

順帶一提,這裡所提到的小組都指的是第31章本章所指涉的「爭端解決小組」,而非附件A所提及的「快速反應小組」。

案例

目前已發生五個與快速反應勞工機制相關的案例。這些案例都涉及汽車相關廠商在墨西哥侵害勞工協商權的情況,並由美國墨西哥工會或非政府組織(NGO)向美國政府提出申訴。這些案例都在墨西哥政府確定存在勞工權益受打壓的事實後得到解決,因此在「快速反應小組」啟動之前就已經獲得結果。令人鼓舞的是,工會在這五個案例中均取得勝利,且在補償措施完成後,美國才允許相關工廠產品通關。

這些案例的共同特點是,它們都發生在墨西哥的汽車產業,其中許多廠商為外資企業,其產品主要銷往美國市場。一旦美國停止通關,這些廠商立刻感受到壓力,顯示快速反應機制確實有效。

這些案例通常涉及工會打壓行為,例如禁止員工加入獨立工會,或者只承認由資方控制的工會所談判出的團體協議。而當勞工不滿或組織自主工會,資方則拒絕承認新工會,並打壓或騷擾工人。

墨西哥政府在這些案例中發揮了重要作用。目前墨西哥政府較爲左傾,他們採取積極態度保護勞工權益,並在確定事實後明確指出勞工權益受到打壓的情況,要求相關廠商與工會進行協商。最終,墨西哥政府要求廠商接受特定條件,例如同意成立新工會或進行投票,並邀請國際勞工組織的觀察員確保公正性。

這些案例的相關資訊可以可參見以下表格,可以看到提出申訴的人包括美國、加拿大和墨西哥的工會及非政府組織(NGO),顯示利益相關方的範圍相當廣泛。

被投訴者投訴者違反事項
1通用汽車AFL-CIOSEIUSNITIS資方破壞勞工團協投票
2美商 Cardone 的子公司 TridonexAFL-CIO 及其他資方禁止勞工自由加入自主工會 SNITIS
3Panasonic Automotive Systems墨西哥工會 SNITIS美國 Rethink Trade脅迫員工支持資方工會與其團協
4義大利 Teksid 集團UAWAFL-CIO墨西哥工會SNTMMSSRM脅迫員工支持某一工會與其團協
5Manufacturas VU墨西哥工會 LSOMComité Fronterizo de Obreras禁止員工加入獨立工會
結果:墨西哥政府認定有打壓勞權事實
案例簡介
案例補償措施
1確保期限內進行新的投票立即派勞檢員進廠確保資方不會對勞工進行恐嚇脅迫允許 ILO 觀察員與國內自治機構觀察員進廠觀察投票在廠內散佈勞工權利資訊懲治破壞投票者針對投票設立與勞工部門的專線電話
2給予 154 名被解僱勞工資遣費與 6 個月薪資支持員工自由選擇工會給予勞工團結與協商權勞教在任何工會投票中保持中立設立熱線接受該廠員工投訴
3放棄與該工會的團協,並廢止該工會償還資方幫該工會代扣的會費對自主工會 SNITIS 贏得勞工代表權保持中立承認 SNITIS 團協代表權,且允許進廠將 26 名被打壓員工復職並給付欠薪補償員工因工廠停工的薪資損失與 SNITIS 協商新的團協,該團協將使薪資大幅提高
4將原資方支持工會收得會費轉至 SNTMMSSRM
5讓員工自由選擇加入獨立工會LSOM工會投票時政府與 ILO 派員現場觀察
案例簡介(續)
國家會員人數概述
AFL-CIO美國1150萬美國最大工會組織
SEIU美國、加拿大190萬醫療、公共服務、保全為主
SNITIS墨西哥2萬餘工業、服務業
Rethink Trade美國N/ANGO「美國經濟自由計畫(AELP)」轄下組織
UAW美國39萬全美汽車工人聯合會
SNTMMSSRM墨西哥7萬餘礦業、金屬加工業
LSO墨西哥N/A墨西哥工人工會聯盟
Comité Fronterizo de Obreras墨西哥N/ANGO「邊境工人委員會」
提出申訴的單位

三、審議程序

預計於今年完成簽訂的「台美21世紀貿易倡議」,近期雖然已經完成了第一階段的簽署,但還有一個重要的議題需要討論,那就是「審議程序」,我們認為這份貿易倡議應該要經過立法院的實質審查。

《條約締結法》的歷史背景與制定目的

在台灣,國內審議的程序受到《條約締結法》的規範,其修法歷程起源於1993年4月的「辜汪會談」。當時,台灣的海基會董事長辜振甫與中國的海協會董事長汪道涵在新加坡進行了一次具有官方授權的會面,這是40多年來兩岸首次出現官方授權的代表(不是官方代表)的一次歷史性的正式會晤。

當時的「辜汪會談」討論了兩個議題。首先是雙方的掛號信寄送事宜,其次是一些民間、民事和民政相關文件,例如出生證明、死亡證明和結婚證書等,兩方需要如何互相承認和有效認證這些文件,因為有一些民間的遺產、贈與或親屬關係的交流認定需求。雖然討論的具體內容並不重要,但重要的是兩方的會面事實確立。然而卻衍生出 一個問題,先不論討論的內容究竟如何,當時海基會和海協會所簽署的文件在回國後是否就會實質生效呢?

回國後,台灣立法院突然發現他們無法審查這些文件,這引起了他們的不滿。當時,立法院進行審查的程序是根據外交部的行政命令《條約及協定處理準則》。因此,立法委員聯合提起釋憲,無論是藍營還是綠營的立委都參與其中,包括柯建銘、洪秀柱和韓國瑜等人。於是,司法院大法官在當年底就提出了「釋字第329號」,認為外交部的處理原則違憲,必須進行修改。

接著,當時的外交部在大法官發表釋憲文後三個月就對相關事項進行了修改,不過立委們仍保持疑慮,認為行政面仍可能隨時變動,因此立委們認為這個重要議題應該透過立法程序解決。畢竟,使用行政命令來制定關於修法可行性的事項並不合適。

所以,制定《條約締結法》成為了必然,而該法的草案與《條約及協定處理準則》的內容相似,只是法律位階不同。然而,從1994年開始討論修法之後,卻放置了20年,直到2014年發生了318運動。當時人們意識到兩岸協議和相關程序需要進行立法,包括簽訂、修訂和簽署法律等,卻發現這些法律通常都是透過修改外交法令來進行,而且外交部卻還沒有相關的法律措施。因此,在社會壓力下,已經在立法院躺了20年的《條約締結法》草案重新被提出討論,並在隔年通過,只不過通過的內容與經過釋憲修改後的《條約及協定處理準則》相差不大。

貿易倡議到底算是「條約」還是「協定」?

對於貿易倡議是否屬於條約或協定存在一些爭議。條約和協定在簽署完後,在國內的處理方式有很大的不同,條約需要透過立法院的審查,而協定則不需要。這是本文的重點主張。

「條約」通常是由行政院相關部會代表前往國外進行談判。在談判過程中,行政院「得」(即為「都行」,有選擇空間之意)向立法院說明談判方針、原則和可能的爭議事項,儘管這種說明不一定會發生。例如,目前的台美貿易倡議並沒有進行以上跟三項相應的說明,也沒有聽證會等相關程序。

完成談判後就可以簽約,之後要交給立法院審議,如果立法院通過條約,則該條約將公佈並生效;另一方面,如果需要進行修正,修正部分則需要行政院再向國外談判單位表示因為國內的立法機關認為需要修改,所以需要繼續進行談判。

「協定」則是完成談判與簽約後,交由行政院備查後就可以直接生效,且生效後,這份協定才會送交立法院查照,也就是說,這只是一個過程性的程序,立法院只是查看協定的內容,然後將其放入抽屜中保存,需要時再拿出來查看。因此,協定通常是相對較輕微的事項,才能夠走這種程序。

「條約」的流程
「協定」的流程

根據大法官的觀點,只要是我國政府或政府授權的團體與外國政府、外國授權團體或國際組織簽訂的書面文件,就要稱作條約或協定。這兩者之間的差異在於,如果文件名稱中有「條約」或「公約」,或者文件內容包含批准、接受、贊同或加入等條款,則稱作條約。此外,大法官補充了外交部原本處理原則中未提及的情況:即使外觀上沒有「條約」或「公約」的名稱,也沒有前述四個條款(批准、接受、贊同或加入),但如果其實質內容涉及人民權利、義務,或者涉及國家重要事項,也應該稱作條約或公約。

此外,如果簽署的文件與國內現行法有矛盾,涉及到法律的修改,那麼就必須經過立法院的審查。這是因為如果不經立法院審查,就等於行政權覆蓋了立法權,這是不合適的。因此,無論外觀如何,只要與國內現行法規有矛盾,都應該稱作條約或公約。然而,在實際操作中,對於一些重要的國際協定,也可能被視為條約。

至於貿易倡議,由於其內容可能涉及國家利益、經濟發展等重要議題,因此有主張將其視為條約,以維護國家權益,確保其審議過程更加透明和民主。透明民主的審議程序可以讓公眾了解協議的內容、對外貿易的影響,並提供機會讓利益相關者發表意見、提出建議,也更能讓立法院足夠充分了解協議內容,並代表人民的權益做出適當的決策。

台灣在2015年後簽署的貿易倡議皆視為「條約」

在2015年《條約締結法》簽訂之後,台灣共簽署了5份貿易協議,這些貿易協議都以「條約」的形式進行,通通都有經過立法院的審查程序。

2017年巴拉圭的協定送交立法院審查時,立法院只提了一個要求。他們表示,在「中華民國」這個標題後面,請加上括弧註明「台灣」。行政院接受了這個要求並做出相應修改,然後協定順利通過,整個過程非常簡單。隨後的協定也按照相同模式進行審查,包括後來與史瓦帝尼簽署的協定在當日就通過,與貝里斯簽署的協定也在半個月內通過,兩者都並未進行修改。與馬紹爾群島的協定審查則是歷時三年多,到今年5月才通過,這也讓我們看到,儘管馬紹爾群島的經濟規模相對較小,人口也很少,審查也可能需要很長的時間。

鑑於台灣與美國之間的協定具有更大的重要性,我們認為應該採取條約的修法程序,而不僅僅是作為協定來處理。雖然目前五月份簽署的協定似乎對台灣人民的權益和義務沒有明顯衝突,但未來可能還會涉及更多相關內容。此外,這些協定牽涉到國家的重要事項,且台灣與美國之間的貿易至少涉及經濟利益,這將是非常巨大的規模。同時,我們還需要考慮這些協定是否與國內法和現行法規相矛盾,若未來繼續推動台美貿易倡議,特別是當勞工章節需要修改相關的勞動法規以符合規範時,我們希望可以著手進行修改我國相關的勞動法規,就這樣就會與國內現有法規相衝突,那麼根據《條約締結法》的定義,台美貿易倡議就應該要被視為條約,所以應該交給立法院進行實質審議,這同時也是目前工會團體明確主張的立場。

四、小結

1984 年台灣勞基法的立法過程,美國的壓力扮演了相當重要的角色。如果「台美 21 世紀貿易倡議」接下來關於勞動部分的內容與 USMCA 相當的話,台灣許多落後於 ILO 公約的法規將需要大幅修改,同時廠商亦將面臨更即時且實質的監督,換句話說,台灣的勞動保障有可能再次因應美方壓力而向上提升。

但即便有外部壓力,國內法規盤點與修法過程,以及「快速反應機制」是否會被納入「台美 21 世紀貿易倡議」,以及納入之後如何有效運作,仍將取決於台灣政府的態度,以及勞工運動能否對政府與資方施加足夠的壓力。

原文刊載於 全產總「工訊」第八十期與第八十一期